Пакистан добился «значительного» прогресса в области бюджетного федерализма с 2010 года; однако отклонения от «международных норм» и «передовой практики» сохраняются, в том числе в текущих соглашениях о трансфертах между федеральным и провинциальным уровнями, говорится в отчете Всемирного банка, опубликованном во вторник. В своем докладе под названием «Укрепление финансового федерализма в Пакистане» Всемирный банк выделил четыре важнейших аспекта, в которых Пакистану не хватало с точки зрения финансового федерализма. «Во-первых, распределение расходов остается не полностью реализованным и неадекватно определенным в некоторых областях», — говорится в докладе и подчеркивается, что правительство продолжало «действовать» в переданных по конституции областях, несмотря на 18-ю поправку к Конституции. Он добавил, что такое участие привело к растратам и размыло «подотчетность», в то время как у местных органов власти отсутствуют четко определенные или адекватно обеспеченные ресурсами функциональные мандаты. Он также отметил, что 18-я поправка вызвала «фрагментацию» налоговой системы. «Хотя поправка усилила налоговые полномочия провинций, особенно в отношении общего налога с продаж (GST) на услуги, она также разделила налоговую базу между пятью конкурирующими юрисдикциями», - добавляется в отчете, добавляя, что сложность привела к более высоким затратам на соблюдение требований, препятствовала торговле между провинциями и ограничивала показатели совокупных доходов. Он отметил, что налоговая база, особенно доходы от сельского хозяйства и имущество, остается «значительно недоиспользованной». В докладе указывалось, что существующие механизмы трансфертов между федеральным и провинциальным уровнями, такие как Национальная финансовая комиссия (NFC), не смогли достичь «важных политических целей». Он отметил, что, хотя NFC обеспечивал «предсказуемость и защищал долю доходов провинций», это финансирование не привело к функциональным результатам. «Нынешняя структура сократила федеральные ресурсы без соответствующей корректировки расходных обязательств, что привело к структурному дефициту федерального бюджета», — говорится в докладе. В отчете утверждается, что горизонтальное распределение NFC не привело к «подлинному финансовому выравниванию». Далее он добавил, что эта формула «не обеспечивает никаких значимых стимулов для усилий провинциальных органов по сбору доходов или эффективности предоставления услуг». «Существующие механизмы, возможно, также сдерживают усилия по сбору федеральных доходов, поскольку значительная часть доходов автоматически переводится в провинции». Подчеркивая последнюю область, в докладе говорится, что, несмотря на признание статьи 140А, которая предусматривает, что каждая провинция должна по закону создать систему местного самоуправления и передать политическую, административную и финансовую ответственность и полномочия избранным представителям местных органов власти, местное самоуправление продолжает оставаться «фискально зависимым, институционально нестабильным и фактически подчиняющимся усмотрению провинции». «Награды Провинциальной финансовой комиссии (PFC) носят нечастый и необязательный характер, трансферты носят разовый характер, а доходы из собственных источников минимальны», — заявили в ведомстве, подчеркнув, что предлагаемая передача полномочий «не распространилась существенно ниже уровня провинций». В докладе далее отмечается, что отклонения от передовой практики также привели к негативным последствиям, включая структурный дефицит федерального бюджета, слабые показатели доходов, ограниченное влияние на приведение государственных расходов и предоставления услуг в соответствие с потребностями, а также неспособность гарантировать эффективность системы бюджетного федерализма. «Доходы провинций, включая федеральные трансферты, выросли с менее чем 4 процентов валового внутреннего продукта (ВВП) до в среднем 6,5% за период с 2010 финансового года (2010 финансовый год) по 24 финансовый год, но федеральные расходы не изменились соразмерно», — говорится в отчете. Далее в нем говорится: «Потеря федеральных доходов от трансфертов (1,9% ВВП) была примерно эквивалентна увеличению первичного федерального дефицита после передачи полномочий (1,7% ВВП)». В докладе добавлено, что «несогласованность» между федеральным финансированием и функциональными потребностями способствовала «бюджетному дефициту Пакистана и накоплению государственного долга». Что касается слабых показателей доходов, вызванных существующей структурой бюджетного федерализма, в отчете говорится: «Фрагментация налоговой базы в пяти юрисдикциях привела к несогласованности стимулов, увеличила затраты на соблюдение требований и создала возможности для уклонения от налогов. «Федеральные доходы продолжают значительно отставать. Несмотря на расширение ассигнований на доходы провинций, налоговые поступления из собственных источников практически не увеличились». Он отметил, что подоходный налог с сельского хозяйства «в значительной степени не собирался», хотя на долю этого сектора приходилось более 20% ВВП страны. «Городской налог на недвижимое имущество генерирует лишь 0,13% ВВП, что намного ниже норм сопоставимых стран, составляющих от 0,3 до 0,6%», — говорится в докладе. Кроме того, в отчете Всемирного банка подчеркивается, что бюджетный федерализм оказал «ограниченное влияние на приведение государственных расходов и предоставления услуг в соответствие с потребностями, что противоречит ожидаемым результатам передачи полномочий. «Хотя провинции увеличили расходы на базовые услуги после принятия 18-й поправки к Конституции, наибольший рост пришелся на административные расходы», — говорится в отчете. Согласно отчету, около 80% общих расходов провинции пошли на «текущие расходы, при этом наибольшая доля дополнительных расходов приходится на общие государственные услуги и административные расходы, а не на образование или здравоохранение». «Расходы также остаются геопространственно несправедливыми: распределение округов определяется историческим прецедентом, а не уровнем бедности или пробелами в предоставлении услуг», — добавили в нем. В отчете говорится, что общие государственные расходы местных органов власти упали с 10% в 2005 году до 4,7% в 2024 году. Он также отметил, что учреждения, ответственные за обеспечение бюджетного федерализма, не смогли обеспечить функционирование системы посредством эффективного мониторинга и координации. «Институциональная основа, лежащая в основе бюджетного федерализма, неэффективна», — говорится в докладе, уточняя, что «Совет общих интересов (CCI) провел только 11 заседаний в период с 1973 по 2010 год, несмотря на конституционное требование о ежеквартальных заседаниях, а вручение премии NFC теперь отложено более чем на полтора десятилетия». Ключевые приоритеты реформ В докладе изложены ключевые приоритеты реформ, направленных на создание более подходящей структуры бюджетного федерализма. Во-первых, он подчеркнул необходимость устранения существующего несоответствия между финансированием и функциями федерального и провинциального правительств. «Текущая работа по оптимизации федерального бюджета (сокращение расточительных расходов, которые совпадают с мандатами провинций) должна быть приоритетной, независимо от более широких реформ», — предложили они, а также заявили, что следует использовать глобальные прецеденты. «Как только достижимая экономия будет реализована, оценка потенциала федеральных доходов должна определить, необходима ли дальнейшая вертикальная ребалансировка и в какой степени», — говорится в отчете. В нем добавлено, что остальные пробелы должны быть устранены с помощью таких механизмов, как: «Отчисления по конкретным функциям из делимого пула могли бы разделить бремя продолжающихся федеральных расходов на национальные общественные блага, такие как национальная транспортная инфраструктура, определенные расходы на безопасность, обслуживание долга, социальная защита, экологические программы, стратегическая межпровинциальная водная инфраструктура и координация национальной политики». Во-вторых, в докладе предлагалось принять решение проблемы горизонтального распределения, которое «обеспечивает выравнивание, создавая при этом положительные налогово-бюджетные стимулы». «Прозрачный подход к бюджетному дефициту — заменяющий нынешнюю сложную многофакторную формулу — позволит распределить разделяемые ресурсы пула на основе стандартизированных оценок потребностей в расходах в сравнении с потенциалом доходов из собственных источников, устраняя препятствия для усилий по получению доходов и избегая штрафов для провинций за финансовую эффективность». В отчете добавлено, что такой подход «сохранит финансовую автономию провинций», приводятся примеры нескольких стран, принявших аналогичные модели, включая Австралию, Канаду, Китай, Нигерию и Южную Африку. «Эту систему выравнивания можно было бы дополнить условными трансфертами, привязанными к измеримым результатам оказания услуг в переданных секторах, таких как образование и здравоохранение, при этом выплаты проверяются независимой третьей стороной и поддерживаются усиленными федеральными и провинциальными статистическими системами». В докладе также говорится, что национальные приоритеты, такие как сбор доходов, экологические блага, управление и эффективное местное самоуправление, также могут быть связаны с условными трансфертами. В нем говорилось, что существующую формулу также можно улучшить, придав больший вес бедности, отсталости и обратным показателям плотности населения для усиления перераспределения; вознаграждение провинций за устранение разрывов между потенциальным и фактическим сбором доходов из собственных источников, включая недоиспользованные налоги на недвижимость и сельскохозяйственные налоги; и увязывание доли трансфертов из делимого пула с инвестициями в важнейшие государственные услуги, финансовую дисциплину и прозрачность бюджета, адаптацию к климату, готовность к стихийным бедствиям и дальнейшую передачу полномочий местным органам власти, а не полную перестройку. Другой ключевой приоритет, выделенный Всемирным банком, заключается в решении «конкретных проблемных вопросов распределения доходов». «Дробление GST между товарами и услугами приводит к тому, что несколько коллекторских агентств применяют разные ставки, определения, правила удержания, механизмы корректировки затрат и системы возмещения», что, по его словам, является «основным» ограничением для показателей доходов, и призывает рассматривать его как «первоочередную реформу». Международный кредитор предположил, что NFC должен иметь возможность «стимулировать гармонизацию базы GST посредством общих определений, основанных на общем отрицательном списке, гармонизированных правилах места поставки, ускоренном развертывании единой цифровой системы подачи заявок и платежей, а также комплексных механизмов обмена данными». Далее он рекомендовал: «В качестве альтернативы НФК мог бы добиться полного воссоединения базы GST под централизованным управлением, с конституционными положениями о распределении доходов, реализованными посредством согласованной формулы распределения». Что касается сельскохозяйственных доходов, в отчете говорится, что «NFC могла бы также способствовать внедрению провинциальных режимов подоходного налога с сельского хозяйства, в которые недавно были внесены поправки, чтобы привести их в соответствие с федеральной системой, и создать механизмы автоматического обмена информацией там, где сохраняются различия, чтобы предотвратить уклонение», - добавлено в отчете. Что касается собственности, в отчете рекомендуется, чтобы NFC могла поддержать «гармонизацию всех сборов, связанных с недвижимым имуществом — налогов, пошлин, сборов и сборов — посредством общей системы оценки и единой методологии, последовательно применяемой ко всем инструментам». Он также рекомендовал создать основу для распределения финансового бремени социальной защиты, которое, по его словам, может осуществляться посредством «либо согласованных отчислений из делимого пула, либо посредством пропорциональных провинциальных бюджетных грантов федеральным учреждениям социальной защиты». В-четвертых, в докладе содержится призыв к расширению прав и возможностей местных органов власти, предлагая установить четкие руководящие принципы для «структур местного самоуправления и минимальных стандартов для передачи полномочий по принятию административных и финансовых решений, одновременно защищая автономию провинций посредством дифференцированных подходов». В отчете подчеркивается ценность «прозрачных, объективных и регулярно обновляемых» систем трансфертов PFC, которые могут обеспечить распределение ресурсов на основе определенных потребностей в расходах и возможностей получения доходов. В рамках распределения местных ресурсов в докладе рекомендуется учитывать ключевые национальные приоритеты, такие как здравоохранение и образование. «Гранты, основанные на результатах, должны стимулировать улучшение предоставления услуг и получение местных доходов», — добавили в нем. В докладе, в рекомендациях по реформам, также подчеркивается, что представителей местных органов власти следует заставить «содержательно» участвовать в процессе PFC. Тем не менее, он отметил, что расширение прав и возможностей местных органов власти потребует более широких реформ, включая «пересмотр существующих уровней управления и их юрисдикционной структуры, усиление роли городских центров, оптимизацию муниципального надзора за автономными органами, уточнение соответствующих ролей и полномочий, разработку полностью согласованных распределений доходов и расходов, а также введение в действие последовательных механизмов трансфертов между провинциями и местными властями, которые устраняют дефицит ресурсов и укрепляют горизонтальное выравнивание». В своей окончательной рекомендации по реформе отчет Всемирного банка призвал к усилиям по возрождению институтов бюджетного федерализма, заявив, что пересмотренный NFC «может активизировать координационные органы, уточнить их мандаты и функции и создать стимулы для активного участия». Он добавил, что реформа достижима посредством политических решений и законодательства. Согласно отчету, «более амбициозные будущие реформы могут установить обязательные мандаты для обеспечения ясности ролей, уменьшения дублирования существующих функций и установления минимальных стандартов обеспечения ресурсами и представительства». Наконец, он отметил, что созыв НФК «сам по себе является важной целью реформы», подчеркнув, что регулярные пересмотры «снизят политические ставки любых отдельных переговоров, уменьшат ощущение необратимости и создадут постоянные возможности для диалога, экспериментов и достижения консенсуса по важным вопросам бюджетного федерализма».