O Paquistão fez progressos “significativos” no federalismo fiscal desde 2010; no entanto, persistem desvios das “normas internacionais” e das “boas práticas”, incluindo nos actuais acordos de transferência federal-provinciais, afirmou o Banco Mundial num relatório divulgado na terça-feira. No seu relatório intitulado “Fortalecimento do Federalismo Fiscal no Paquistão”, o Banco Mundial destacou quatro dimensões críticas que faltavam ao Paquistão em termos de federalismo fiscal. “Em primeiro lugar, as atribuições de despesas continuam a ser implementadas de forma incompleta e definidas de forma inadequada em algumas áreas”, afirmou o relatório e destacou que o governo continuou a “operar” em áreas constitucionalmente descentralizadas, apesar da 18ª Emenda Constitucional. Acrescentou que o envolvimento causou desperdício e confundiu a “responsabilidade”, enquanto os governos locais carecem de mandatos funcionais claramente definidos ou com recursos adequados. Apontou também que a 18ª Emenda causou “fragmentação” do sistema tributário. “Embora a Emenda tenha reforçado a autoridade fiscal provincial, particularmente sobre o Imposto Geral sobre Vendas (GST) sobre serviços, também dividiu a base tributária entre cinco jurisdições concorrentes”, acrescentou o relatório, acrescentando que a complexidade levou a custos de conformidade mais elevados, desencorajou o comércio interprovincial e restringiu o desempenho da receita agregada. Observou que as bases tributárias, especialmente o rendimento agrícola e a propriedade, permaneciam “significativamente subutilizadas”. O relatório salientou que os acordos de transferência federais-provinciais existentes, como a Comissão Nacional de Finanças (NFC), não conseguiram alcançar “importantes objectivos políticos”. Observou que, embora o NFC proporcionasse “previsibilidade e protegesse as partilhas de receitas provinciais”, este financiamento não se traduziu em resultados funcionais. “O quadro actual reduziu os recursos federais sem um ajustamento proporcional nas responsabilidades de despesas, conduzindo a um défice fiscal federal estrutural”, dizia o relatório. O relatório sustentava que a distribuição horizontal das SNF não tinha alcançado uma “genuína equalização fiscal”. Acrescentou ainda que a fórmula “não proporcionava incentivos significativos para o esforço de receitas provinciais ou para o desempenho da prestação de serviços”. “Os actuais acordos provavelmente também dissuadem o esforço de receitas federais, com uma grande parte das receitas transferidas automaticamente para as províncias.” Destacando a área final, o relatório afirma que apesar do reconhecimento do Artigo 140A – que estipula que cada província deve, por lei, estabelecer um sistema de governo local e delegar responsabilidade e autoridade política, administrativa e financeira aos representantes eleitos dos governos locais – o governo local continuou a ser “fiscalmente dependente, institucionalmente instável e efectivamente subordinado ao arbítrio provincial”. “Os prémios da Comissão Provincial de Finanças (PFC) são pouco frequentes e não vinculativos, as transferências são ad hoc e as receitas próprias são mínimas”, afirmou, sublinhando que a descentralização proposta não “se estendeu significativamente abaixo do nível provincial”. O relatório observou ainda que os desvios das boas práticas também levaram a resultados negativos, incluindo um défice fiscal federal estrutural, um fraco desempenho das receitas, um impacto limitado no alinhamento da despesa pública e da prestação de serviços com as necessidades, e uma falha na salvaguarda do desempenho do sistema de federalismo fiscal. “As receitas provinciais, incluindo as transferências federais, aumentaram de menos de 4 por cento do produto interno bruto (PIB) para uma média de 6,5% durante o ano fiscal de 2010 (EF10) até ao AF24, mas as despesas federais não se ajustaram proporcionalmente”, lê-se no relatório. Continuou: “A perda de receitas federais provenientes de transferências (1,9% do PIB) foi aproximadamente equivalente ao aumento dos défices primários federais pós-descentralização (1,7% do PIB).” O relatório acrescenta que o “desalinhamento” entre o financiamento federal e as necessidades funcionais contribuiu para “o défice fiscal do Paquistão e a acumulação de dívida pública”. Sobre o fraco desempenho das receitas resultante do quadro de federalismo fiscal existente, o relatório afirma: “A fragmentação da base tributária em cinco jurisdições desalinhou os incentivos, aumentou os custos de conformidade e criou oportunidades de evasão. “As receitas federais continuaram a apresentar um desempenho significativamente inferior. Apesar da expansão das atribuições de receitas provinciais, as receitas fiscais próprias quase não aumentaram.” Observou que o imposto sobre o rendimento agrícola “não foi cobrado em grande parte”, embora o sector representasse mais de 20% do PIB do país. “O imposto sobre a propriedade imobiliária urbana gera apenas 0,13% do PIB, muito abaixo das normas do país comparador de 0,3 a 0,6%”, dizia. Além disso, o relatório do Banco Mundial destacou que o federalismo fiscal teve um “impacto limitado no alinhamento da despesa pública e da prestação de serviços com as necessidades, o que é contrário aos resultados esperados da descentralização. “Embora as províncias tenham aumentado os gastos com serviços básicos desde a 18ª Emenda Constitucional, o maior aumento individual foi nas despesas administrativas”, afirmou o relatório. De acordo com o relatório, cerca de 80% do total da despesa provincial foi para “custos recorrentes, com a maior parte da despesa incremental absorvida pelos serviços públicos gerais e custos administrativos, em vez da educação ou saúde”. “Os gastos também permaneceram geoespacialmente desiguais, com as alocações distritais impulsionadas por precedentes históricos e não pelos níveis de pobreza ou lacunas na prestação de serviços”, acrescentou. Para o governo local, os gastos totais do governo caíram de 10% em 2005 para 4,7% em 2024, disse o relatório. Observou também que as instituições responsáveis ​​por garantir o federalismo fiscal não conseguiram salvaguardar o desempenho do sistema através de monitorização e coordenação eficazes. “O quadro institucional que sustenta o federalismo fiscal teve um desempenho inferior”, afirmou, elaborando que o “Conselho de Interesses Comuns (CCI) realizou apenas 11 reuniões entre 1973 e 2010, apesar de uma exigência constitucional para reuniões trimestrais e um sucessor do Prémio NFC ter sido adiado por mais de uma década e meia”. Principais prioridades para reformas O relatório delineou as principais prioridades para as reformas destinadas a um quadro de federalismo fiscal mais adequado. Em primeiro lugar, sublinhou a necessidade de resolver o desalinhamento existente entre o financiamento e as funções dos governos federal e provinciais. “O exercício federal de redimensionamento em curso (redução de gastos desnecessários que se sobrepõem aos mandatos provinciais) deve ser priorizado, independentemente de reformas mais amplas”, sugeriu, afirmando ainda que os precedentes globais devem ser utilizados. “Uma vez realizadas as poupanças alcançáveis, uma avaliação potencial da receita federal deverá determinar se é necessário um reequilíbrio vertical adicional e em que medida”, lê-se no relatório. Acrescentou que o resto das lacunas devem ser abordadas através de mecanismos que incluam: “As deduções específicas de funções do fundo divisível poderiam partilhar o fardo da despesa federal contínua em bens públicos nacionais, tais como infra-estruturas de transporte nacionais, certas despesas de segurança, serviço da dívida, protecção social, programas ambientais, infra-estruturas estratégicas interprovinciais de água e coordenação de políticas nacionais”. Em segundo lugar, o relatório sugeria que, para resolver a questão da distribuição horizontal, deveria ser adoptada uma solução que “alcançasse a equalização e ao mesmo tempo gerasse incentivos fiscais positivos”. “Uma abordagem transparente ao défice orçamental — substituindo a actual fórmula complexa multifactorial — alocaria recursos comuns divisíveis com base em avaliações padronizadas das necessidades de despesas versus capacidade de receitas de fonte própria, eliminando desincentivos ao esforço de receitas e evitando penalizações nas províncias pela eficiência fiscal.” O relatório acrescentou que tal abordagem “preservaria a autonomia fiscal provincial”, citando exemplos de vários países que adoptaram modelos semelhantes, incluindo Austrália, Canadá, China, Nigéria e África do Sul. “Este quadro de equalização poderia ser complementado por transferências condicionais ligadas a resultados mensuráveis ​​de prestação de serviços em sectores descentralizados, como a educação e a saúde, com desembolsos verificados por um terceiro independente e apoiados por sistemas estatísticos federais e provinciais reforçados.” O relatório sugeriu ainda que prioridades nacionais, como a recolha de receitas, os bens ambientais, a governação e um governo local eficaz, poderiam igualmente ser ligadas a transferências condicionais. Afirmou que a fórmula existente também pode ser melhorada com maior peso dado à pobreza, ao atraso e aos indicadores de densidade populacional inversa para reforçar a redistribuição; recompensar as províncias por colmatarem lacunas entre a arrecadação de receitas próprias potencial e real, incluindo impostos sobre propriedades e agrícolas subutilizados; e vincular uma parte das transferências comuns divisíveis a investimentos em serviços públicos críticos, disciplina fiscal e transparência orçamental, adaptação climática, preparação para catástrofes e maior delegação aos governos locais, em vez de uma revisão completa. Outra prioridade fundamental destacada pelo Banco Mundial apelou à abordagem de “questões problemáticas específicas de atribuição de receitas”. “A fragmentação do GST entre bens e serviços resulta em múltiplas agências de cobrança que aplicam diferentes taxas, definições, regras de retenção, mecanismos de ajuste de insumos e sistemas de reembolso”, o que considerou ser uma restrição “primária” ao desempenho das receitas e apelou para que fosse tratada como uma “reforma de primeira prioridade”. O credor internacional sugeriu que a NFC deveria ser capaz de “incentivar a harmonização da base do GST através de definições comuns baseadas numa lista negativa partilhada, regras harmonizadas sobre o local de fornecimento, implementação acelerada de um sistema unificado de arquivamento e pagamento digital e acordos abrangentes de partilha de dados”. Recomendou ainda: “Em alternativa, a NFC poderia prosseguir a reunificação total da base do GST sob administração centralizada, com disposições constitucionais de partilha de receitas implementadas através de uma fórmula de atribuição acordada”. Sobre o rendimento agrícola, o relatório sugeriu que “a NFC também poderia promover a implementação de regimes provinciais de imposto sobre o rendimento agrícola recentemente alterados para se alinharem com o sistema federal, e estabelecer acordos automáticos de troca de informações onde subsistam diferenças para evitar a evasão”, acrescentou. Para lidar com a propriedade, o relatório recomendou que a NFC possa apoiar a “harmonização de todos os impostos relacionados com bens imóveis – impostos, direitos, taxas e encargos – através de um sistema de avaliação comum e de uma metodologia uniforme aplicada de forma consistente em todos os instrumentos”. Recomendou ainda o estabelecimento de um quadro para a partilha da carga fiscal da protecção social, que disse poder ser realizada através de “deduções acordadas do fundo divisível ou através de subvenções orçamentais provinciais proporcionais às instituições federais de protecção social”. Em quarto lugar, o relatório apelava à capacitação do governo local, sugerindo que fossem estabelecidas directrizes claras para “estruturas de governo local e padrões mínimos para a devolução da tomada de decisões administrativas e financeiras, protegendo ao mesmo tempo a autonomia provincial através de abordagens diferenciadas”. O relatório sublinhou o valor dos sistemas de transferência do PFC “transparentes, objectivos e regularmente actualizados”, que podem garantir a afectação de recursos com base nas necessidades de despesas definidas e na capacidade de receitas. Dentro destas alocações de recursos locais, o relatório recomendou que as principais prioridades nacionais, como a saúde e a educação, deveriam ser consideradas. “Os subsídios baseados no desempenho devem incentivar a melhoria da prestação de serviços e a geração de receitas locais”, acrescentou. O relatório, nas suas recomendações para reformas, também enfatizou que os representantes do governo local deveriam ser levados a envolver-se “de forma significativa” no processo de PFC. No entanto, salientou que capacitar o governo local exigiria reformas mais amplas, incluindo “a revisão dos níveis de governação existentes e a sua concepção jurisdicional, o reforço do papel dos centros metropolitanos, a racionalização da supervisão municipal dos órgãos autónomos, a clarificação dos respectivos papéis e mandatos, a elaboração de atribuições de receitas e despesas totalmente alinhadas, e a exigência de quadros de transferência provinciais-locais consistentes que colmatem as lacunas de recursos e reforcem a equalização horizontal”. Na sua recomendação final de reforma, o relatório do Banco Mundial apelou a esforços para revitalizar as instituições do federalismo fiscal, afirmando que uma CNF revista “poderia revigorar os órgãos de coordenação, clarificar os seus mandatos e funções e criar incentivos para a participação activa”. Acrescentou que a reforma foi alcançável através de decisões políticas e legislação. De acordo com o relatório, “reformas futuras mais ambiciosas poderiam estabelecer mandatos vinculativos para garantir clareza de funções, reduzir sobreposições nas funções existentes e estabelecer padrões mínimos para recursos e representação”. Por último, observou que a convocação da NFC era “em si um importante objectivo de reforma”, destacando que as revisões regulares “reduziriam os riscos políticos de qualquer negociação única, reduziriam as percepções de irreversibilidade e criariam oportunidades contínuas para o diálogo, a experimentação e a construção de consenso sobre questões importantes do federalismo fiscal”.