Le Pakistan a fait des progrès « significatifs » en matière de fédéralisme budgétaire depuis 2010 ; Cependant, des écarts par rapport aux « normes internationales » et aux « bonnes pratiques » subsistent, y compris dans les accords actuels de transfert fédéral-provincial, a indiqué la Banque mondiale dans un rapport publié mardi. Dans son rapport intitulé « Renforcer le fédéralisme fiscal au Pakistan », la Banque mondiale a mis en évidence quatre dimensions critiques dans lesquelles le Pakistan manquait en termes de fédéralisme budgétaire. « Premièrement, les allocations de dépenses restent incomplètement mises en œuvre et insuffisamment définies dans certains domaines », indique le rapport, soulignant que le gouvernement a continué à « opérer » dans des domaines constitutionnellement décentralisés malgré le 18e amendement constitutionnel. Il a ajouté que cette implication avait entraîné du gaspillage et brouillé la « responsabilité », alors que les gouvernements locaux ne disposaient pas de mandats fonctionnels clairement définis ou dotés de ressources adéquates. Il a également souligné que le 18e amendement avait provoqué une « fragmentation » du système fiscal. « Bien que l'amendement ait renforcé l'autorité fiscale provinciale, en particulier en ce qui concerne la taxe de vente générale (TPS) sur les services, il a également divisé l'assiette fiscale entre cinq juridictions concurrentes », ajoute le rapport, ajoutant que la complexité a entraîné des coûts de conformité plus élevés, découragé le commerce interprovincial et limité les revenus globaux. Il a noté que les bases fiscales, en particulier les revenus agricoles et la propriété, restaient « considérablement sous-utilisées ». Le rapport soulignait que les accords de transfert fédéraux-provinciaux existants, comme celui de la Commission des finances nationales (CNF), n'avaient pas réussi à atteindre « des objectifs politiques importants ». Il a noté que même si le NFC offrait « une prévisibilité et protégeait les parts de revenus provinciales », ce financement ne s'était pas traduit par des résultats fonctionnels. « Le cadre actuel a réduit les ressources fédérales sans un ajustement proportionnel des responsabilités en matière de dépenses, entraînant un déficit budgétaire fédéral structurel », indique le rapport. Le rapport soutient que la répartition horizontale de la NFC n’a pas permis d’atteindre une « véritable péréquation fiscale ». Il a en outre ajouté que la formule ne prévoyait « aucune incitation significative pour les efforts provinciaux en matière de revenus ou de performance en matière de prestation de services ». « Les dispositions actuelles découragent sans doute également les efforts fédéraux en matière de recettes, une grande partie des recettes étant automatiquement transférée aux provinces. » Soulignant le dernier domaine, le rapport indique que malgré la reconnaissance de l’article 140A – qui stipule que chaque province doit, par la loi, établir un système de gouvernement local et déléguer la responsabilité et l’autorité politiques, administratives et financières aux représentants élus des gouvernements locaux – le gouvernement local continue d’être « financièrement dépendant, institutionnellement instable et effectivement subordonné au pouvoir discrétionnaire des provinces ». « Les décisions de la Commission des finances provinciales (CFP) sont rares et non contraignantes, les transferts sont ponctuels et les revenus autonomes sont minimes », a-t-il déclaré, soulignant que la décentralisation proposée ne s'était pas « étendue de manière significative en dessous du niveau provincial ». Le rapport note en outre que les écarts par rapport aux bonnes pratiques ont également conduit à des résultats négatifs, notamment un déficit budgétaire fédéral structurel, de faibles résultats en matière de recettes, un impact limité sur l'alignement des dépenses publiques et de la prestation de services sur les besoins, et une incapacité à préserver les performances du système de fédéralisme budgétaire. « Les revenus provinciaux, y compris les transferts fédéraux, sont passés de moins de 4 pour cent du produit intérieur brut (PIB) à une moyenne de 6,5 % au cours de l'exercice 2010 (FY10) à FY24, mais les dépenses fédérales ne se sont pas ajustées de manière proportionnelle », indique le rapport. Il poursuit : « La perte des recettes fédérales provenant des transferts (1,9 % du PIB) était à peu près équivalente à l’augmentation des déficits primaires fédéraux après la décentralisation (1,7 % du PIB). » Le rapport ajoute que le « désalignement » entre le financement fédéral et les besoins fonctionnels a contribué au « déficit budgétaire du Pakistan et à l’accumulation de la dette publique ». Concernant la faible performance des recettes résultant du cadre de fédéralisme budgétaire existant, le rapport indique : « La fragmentation de l’assiette fiscale entre cinq juridictions a mal aligné les incitations, augmenté les coûts de conformité et créé des opportunités d’évitement. « Les recettes fédérales ont continué à sous-performer considérablement. Malgré l’augmentation des attributions de recettes provinciales, les recettes fiscales autonomes ont à peine augmenté. Il a noté que l’impôt sur le revenu agricole était « en grande partie non perçu », même si le secteur représentait plus de 20 % du PIB du pays. « L’impôt foncier urbain ne génère que 0,13 % du PIB, bien en dessous des normes des pays de comparaison de 0,3 à 0,6 % », peut-on lire. En outre, le rapport de la BM souligne que le fédéralisme budgétaire a eu « un impact limité dans l’alignement des dépenses publiques et de la prestation de services sur les besoins, ce qui est contraire aux résultats attendus de la décentralisation. « Même si les provinces ont augmenté leurs dépenses consacrées aux services de base depuis le 18e amendement constitutionnel, la plus forte augmentation a été celle des dépenses administratives », indique le rapport. Selon le rapport, environ 80 % des dépenses provinciales totales sont allées aux « coûts récurrents, la plus grande part des dépenses supplémentaires étant absorbée par les services publics généraux et les coûts administratifs plutôt que par l'éducation ou la santé ». « Les dépenses sont également restées inéquitables sur le plan géospatial, les allocations aux districts étant motivées par un précédent historique plutôt que par les niveaux de pauvreté ou les lacunes en matière de prestation de services », ajoute-t-il. Pour les collectivités locales, les dépenses publiques totales sont passées de 10 % en 2005 à 4,7 % en 2024, indique le rapport. Il a également observé que les institutions chargées d’assurer le fédéralisme budgétaire n’avaient pas réussi à garantir les performances du système grâce à un suivi et une coordination efficaces. « Le cadre institutionnel qui sous-tend le fédéralisme budgétaire a sous-performé », dit-il, précisant que « le Conseil des intérêts communs (CCI) n'a tenu que 11 réunions entre 1973 et 2010 malgré une exigence constitutionnelle de réunions trimestrielles et que l'attribution du successeur du NFC Award a maintenant été retardée de plus d'une décennie et demie ». Principales priorités des réformes Le rapport présente les principales priorités des réformes visant à instaurer un cadre de fédéralisme budgétaire plus adapté. Premièrement, il a souligné la nécessité de remédier au déséquilibre existant entre le financement et les fonctions des gouvernements fédéral et provinciaux. « L’exercice de redimensionnement fédéral en cours (réduire les dépenses inutiles qui chevauchent les mandats provinciaux) devrait être une priorité, indépendamment des réformes plus larges », suggère-t-il, affirmant en outre que les précédents mondiaux devraient être utilisés. "Une fois que des économies réalisables auront été réalisées, une évaluation du potentiel de recettes fédérales devrait déterminer si un rééquilibrage vertical supplémentaire est nécessaire et dans quelle mesure", indique le rapport. Il a ajouté que le reste des lacunes devraient être comblés via des mécanismes tels que : « Des déductions spécifiques à certaines fonctions du pool divisible pourraient partager le fardeau des dépenses fédérales continues sur les biens publics nationaux tels que les infrastructures de transport nationales, certaines dépenses de sécurité, le service de la dette, la protection sociale, les programmes environnementaux, les infrastructures hydrauliques interprovinciales stratégiques et la coordination des politiques nationales. Deuxièmement, le rapport suggère que pour résoudre le problème de la répartition horizontale, une solution qui « permette une péréquation tout en générant des incitations fiscales positives » devrait être adoptée. « Une approche transparente en matière d’écart budgétaire – remplaçant la formule multifactorielle complexe actuelle – allouerait des ressources communes divisibles sur la base d’évaluations standardisées des besoins de dépenses par rapport à la capacité de revenus propres, éliminant ainsi les contre-incitations à l’effort de revenus et évitant des pénalités aux provinces pour l’efficacité budgétaire. Le rapport ajoute qu’une telle approche « préserverait l’autonomie fiscale provinciale », citant des exemples de plusieurs pays ayant adopté des modèles similaires, notamment l’Australie, le Canada, la Chine, le Nigeria et l’Afrique du Sud. « Ce cadre de péréquation pourrait être complété par des transferts conditionnels liés à des résultats mesurables en matière de prestation de services dans des secteurs décentralisés tels que l'éducation et la santé, avec des décaissements vérifiés par un tiers indépendant et soutenus par des systèmes statistiques fédéraux et provinciaux renforcés. Le rapport suggère en outre que les priorités nationales telles que la collecte des recettes, les biens environnementaux, la gouvernance et l’efficacité du gouvernement local pourraient également être liées aux transferts conditionnels. Il a déclaré que la formule existante peut également être améliorée en accordant un plus grand poids aux indicateurs de pauvreté, de retard et de densité de population inversée pour renforcer la redistribution ; récompenser les provinces qui comblent les écarts entre la perception potentielle et réelle des revenus autonomes, y compris les impôts fonciers et agricoles sous-utilisés ; et lier une part des transferts divisibles aux investissements dans les services publics essentiels, à la discipline budgétaire et à la transparence budgétaire, à l’adaptation au climat, à la préparation aux catastrophes et à une décentralisation accrue vers les gouvernements locaux, plutôt qu’à une refonte complète. Une autre priorité clé soulignée par la Banque mondiale appelait à résoudre « des problèmes spécifiques d’affectation des revenus ». « La fragmentation de la TPS entre les biens et les services conduit de multiples agences de recouvrement à appliquer des taux, des définitions, des règles de retenue, des mécanismes d'ajustement des intrants et des systèmes de remboursement différents », ce qui, selon le rapport, constitue une contrainte « principale » sur la performance des recettes et appelle à ce qu'elle soit traitée comme une « réforme prioritaire ». Le prêteur international a suggéré que la NFC devrait être en mesure de « favoriser l’harmonisation de l’assiette de la TPS grâce à des définitions communes basées sur une liste négative partagée, des règles harmonisées sur le lieu de fourniture, le déploiement accéléré d’un système unifié de déclaration et de paiement numérique et des accords complets de partage de données ». Il recommande en outre : « Alternativement, le NFC pourrait poursuivre la réunification complète de l'assiette de la TPS sous une administration centralisée, avec des dispositions constitutionnelles de partage des revenus mises en œuvre via une formule d'allocation convenue ». Concernant le revenu agricole, le rapport suggère que « la NFC pourrait également promouvoir la mise en œuvre de régimes fiscaux provinciaux sur le revenu agricole récemment modifiés pour s'aligner sur le système fédéral, et établir des accords d'échange automatique d'informations là où des différences subsistent pour empêcher l'évasion », ajoute-t-il. Pour traiter de la propriété, le rapport recommande que la NFC puisse soutenir « l’harmonisation de tous les prélèvements liés aux biens immobiliers – taxes, droits, frais et charges – grâce à un système d’évaluation commun et une méthodologie uniforme appliquée de manière cohérente à tous les instruments ». Il a en outre recommandé l'établissement d'un cadre de partage de la charge fiscale de la protection sociale, qui, selon lui, peut être mis en œuvre « soit par des déductions convenues sur le pool divisible, soit par des subventions budgétaires provinciales proportionnelles aux institutions fédérales de protection sociale ». Quatrièmement, le rapport appelle à responsabiliser le gouvernement local, suggérant que des lignes directrices claires soient établies pour « les structures du gouvernement local et des normes minimales pour la décentralisation des décisions administratives et financières, tout en protégeant l’autonomie provinciale à travers des approches différenciées ». Le rapport a souligné la valeur des systèmes de transfert de PFC « transparents, objectifs et régulièrement mis à jour », qui peuvent garantir l’allocation des ressources en fonction des besoins de dépenses définis et de la capacité de revenus. Dans le cadre de ces allocations de ressources locales, le rapport recommande que les priorités nationales clés telles que la santé et l'éducation soient prises en compte. « Les subventions basées sur la performance devraient encourager l'amélioration de la prestation de services et la génération de revenus locaux », ajoute-t-il. Le rapport, dans ses recommandations de réformes, souligne également que les représentants des gouvernements locaux devraient être amenés à s'engager « de manière significative » dans le processus du PFC. Cependant, il a souligné que l'autonomisation du gouvernement local nécessiterait des réformes plus larges, notamment « la révision des niveaux de gouvernance existants et de leur conception juridictionnelle, le renforcement du rôle des centres métropolitains, la rationalisation de la surveillance municipale des organismes autonomes, la clarification des rôles et des mandats respectifs, l'élaboration d'affectations de recettes et de dépenses entièrement alignées et l'imposition de cadres de transfert provinciaux-locaux cohérents qui comblent les déficits de ressources et renforcent la péréquation horizontale ». Dans sa recommandation finale de réforme, le rapport de la Banque mondiale a appelé à des efforts pour relancer les institutions du fédéralisme budgétaire, affirmant qu’un NFC révisé « pourrait revigorer les organes de coordination, clarifier leurs mandats et fonctions et créer des incitations à une participation active ». Il a ajouté que la réforme était réalisable grâce à des décisions politiques et à la législation. Selon le rapport, « des réformes futures plus ambitieuses pourraient établir des mandats contraignants pour garantir la clarté des rôles, réduire les chevauchements dans les fonctions existantes et fixer des normes minimales en matière de ressources et de représentation ». Enfin, il a observé que la convocation du NFC était « en soi un objectif de réforme important », soulignant que des révisions régulières « réduiraient les enjeux politiques de toute négociation individuelle, réduiraient les perceptions d’irréversibilité et créeraient des opportunités continues de dialogue, d’expérimentation et de recherche de consensus sur des questions importantes liées au fédéralisme budgétaire ».