Pakistan hat seit 2010 „bedeutende“ Fortschritte beim Fiskalföderalismus gemacht; Allerdings gebe es nach wie vor Abweichungen von „internationalen Normen“ und „bewährten Praktiken“, auch in den aktuellen Transfervereinbarungen zwischen Bund und Ländern, erklärte die Weltbank in einem am Dienstag veröffentlichten Bericht. In ihrem Bericht mit dem Titel „Stärkung des Fiskalföderalismus in Pakistan“ hob die WB vier kritische Dimensionen hervor, in denen es Pakistan im Hinblick auf den Fiskalföderalismus mangelt. „Erstens sind die Ausgabenzuweisungen in einigen Bereichen nach wie vor unvollständig umgesetzt und unzureichend definiert“, hieß es in dem Bericht und betonte, dass die Regierung trotz der 18. Verfassungsänderung weiterhin in verfassungsrechtlich dezentralen Bereichen „operierte“. Es fügte hinzu, dass die Beteiligung zu Verschwendung und einer unklaren „Rechenschaftspflicht“ geführt habe, während es den Kommunalverwaltungen an klar definierten oder angemessen ausgestatteten funktionalen Mandaten fehle. Es wurde auch darauf hingewiesen, dass der 18. Verfassungszusatz zu einer „Fragmentierung“ des Steuersystems geführt habe. „Während die Änderung die Steuerbefugnisse der Provinzen stärkte, insbesondere in Bezug auf die allgemeine Umsatzsteuer (GST) auf Dienstleistungen, teilte sie auch die Steuerbemessungsgrundlage auf fünf konkurrierende Gerichtsbarkeiten auf“, fügte der Bericht hinzu und fügte hinzu, dass die Komplexität zu höheren Compliance-Kosten führe, den Handel zwischen den Provinzen entmutige und die Gesamtleistung der Einnahmen beschränke. Es stellte fest, dass die Steuerbemessungsgrundlagen, insbesondere auf landwirtschaftliches Einkommen und Eigentum, weiterhin „erheblich unzureichend genutzt“ würden. Der Bericht wies darauf hin, dass die bestehenden Transfervereinbarungen zwischen Bund und Ländern, wie etwa der National Finance Commission (NFC), „wichtige politische Ziele“ nicht erreicht hätten. Es stellte fest, dass die NFC zwar „Vorhersehbarkeit und geschützte Einnahmenanteile der Provinzen“ gewährleistete, diese Finanzierung jedoch nicht zu funktionalen Ergebnissen geführt hatte. „Der aktuelle Rahmen reduzierte die Bundesmittel ohne eine entsprechende Anpassung der Ausgabenverantwortung, was zu einem strukturellen Haushaltsdefizit des Bundes führte“, heißt es in dem Bericht. In dem Bericht wurde behauptet, dass die horizontale Verteilung der NFC keinen „echten Finanzausgleich“ erreicht habe. Es fügte weiter hinzu, dass die Formel „keine sinnvollen Anreize für die Einnahmenbemühungen der Provinz oder die Leistung der Leistungserbringung“ biete. „Die derzeitigen Regelungen schrecken wohl auch die Einnahmenbemühungen des Bundes ab, da ein großer Teil der Einnahmen automatisch an die Provinzen übertragen wird.“ Der Bericht hob den letzten Bereich hervor und sagte, dass trotz der Anerkennung von Artikel 140A – der vorsieht, dass jede Provinz per Gesetz ein lokales Regierungssystem einrichten und die politische, administrative und finanzielle Verantwortung und Autorität den gewählten Vertretern der lokalen Regierungen übertragen soll – die lokale Regierung weiterhin „steuerlich abhängig, institutionell instabil und faktisch dem Ermessen der Provinz untergeordnet“ sei. „Vergaben durch die Finanzkommission der Provinzen (Provincial Finance Commission, PFC) erfolgen selten und unverbindlich, Übertragungen erfolgen ad hoc und Einnahmen aus eigenen Quellen sind minimal“, hieß es und betonte, dass die vorgeschlagene Dezentralisierung „keine nennenswerte Ausweitung unterhalb der Provinzebene“ erzielt habe. In dem Bericht wurde außerdem darauf hingewiesen, dass Abweichungen von bewährten Praktiken auch zu negativen Ergebnissen geführt hätten, darunter ein strukturelles Haushaltsdefizit des Bundes, eine schwache Einnahmenentwicklung, begrenzte Auswirkungen auf die Anpassung der öffentlichen Ausgaben und der Leistungserbringung an die Bedürfnisse sowie ein Versäumnis, die Leistung des Fiskalföderalismussystems sicherzustellen. „Die Provinzeinnahmen, einschließlich Bundestransfers, stiegen im Geschäftsjahr 2010 (GJ10) bis GJ24 von weniger als 4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) auf durchschnittlich 6,5 Prozent, aber die Bundesausgaben haben sich nicht entsprechend angepasst“, heißt es in dem Bericht. Weiter hieß es: „Der Verlust an Bundeseinnahmen aus Transfers (1,9 Prozent des BIP) entsprach in etwa dem Anstieg der Bundesprimärdefizite nach der Dezentralisierung (1,7 Prozent des BIP).“ Der Bericht fügte hinzu, dass „die Fehlausrichtung“ zwischen Bundesfinanzierung und funktionalen Bedürfnissen zu „Pakistans Haushaltsdefizit und der Anhäufung von Staatsschulden“ beigetragen habe. Zur schwachen Einnahmenentwicklung, die aus dem bestehenden Steuerföderalismus-Rahmen resultiert, heißt es in dem Bericht: „Die Fragmentierung der Steuerbemessungsgrundlage auf fünf Gerichtsbarkeiten hat zu einer Fehlausrichtung der Anreize geführt, die Compliance-Kosten erhöht und Möglichkeiten zur Steuervermeidung geschaffen.“ „Die Bundeseinnahmen blieben weiterhin deutlich hinter den Erwartungen zurück. Trotz der erweiterten Einnahmenzuweisungen an die Provinzen sind die Steuereinnahmen aus eigenen Quellen kaum gestiegen.“ Es stellte fest, dass die landwirtschaftliche Einkommenssteuer „weitgehend nicht eingezogen“ wurde, obwohl der Sektor über 20 Prozent des BIP des Landes ausmachte. „Die städtische Immobiliensteuer generiert nur 0,13 Prozent des BIP und liegt damit weit unter den Vergleichslandnormen von 0,3 bis 0,6 Prozent“, heißt es darin. Darüber hinaus betonte der WB-Bericht, dass der Fiskalföderalismus „nur begrenzte Auswirkungen auf die Anpassung der öffentlichen Ausgaben und der Leistungserbringung an die Bedürfnisse hatte, was im Widerspruch zu den erwarteten Ergebnissen der Dezentralisierung steht.“ „Während die Provinzen seit der 18. Verfassungsänderung ihre Ausgaben für grundlegende Dienstleistungen erhöht haben, war der größte Einzelanstieg bei den Verwaltungsausgaben zu verzeichnen“, heißt es in dem Bericht. Dem Bericht zufolge entfielen etwa 80 Prozent der Gesamtausgaben der Provinz auf „wiederkehrende Kosten, wobei der größte Teil der zusätzlichen Ausgaben von allgemeinen öffentlichen Dienstleistungen und Verwaltungskosten und nicht von Bildung oder Gesundheit absorbiert wurde“. „Die Ausgaben sind auch georäumlich ungerecht geblieben, wobei die Verteilung der Distrikte eher auf historische Präzedenzfälle als auf Armutsniveaus oder Lücken bei der Leistungserbringung zurückzuführen ist“, heißt es weiter. Für die Kommunalverwaltung sanken die gesamten Staatsausgaben von 10 Prozent im Jahr 2005 auf 4,7 Prozent im Jahr 2024, heißt es in dem Bericht. Es stellte außerdem fest, dass die für die Gewährleistung des Fiskalföderalismus verantwortlichen Institutionen es versäumt hatten, die Leistungsfähigkeit des Systems durch wirksame Überwachung und Koordinierung sicherzustellen. „Der institutionelle Rahmen, der dem Fiskalföderalismus zugrunde liegt, hat unzureichend funktioniert“, hieß es und führte weiter aus, dass „der Rat für gemeinsame Interessen (CCI) zwischen 1973 und 2010 nur elf Sitzungen abgehalten hat, obwohl in der Verfassung vierteljährliche Sitzungen vorgeschrieben sind, und dass sich die Vergabe eines NFC-Nachfolgepreises nun um mehr als eineinhalb Jahrzehnte verzögert hat“. Wichtigste Prioritäten für Reformen In dem Bericht wurden die wichtigsten Prioritäten für Reformen dargelegt, die auf einen geeigneteren Rahmen für den Fiskalföderalismus abzielen. Erstens betonte es die Notwendigkeit, die bestehende Diskrepanz zwischen der Finanzierung und den Funktionen der Bundes- und Landesregierungen anzugehen. „Der laufenden bundesstaatlichen Rightsizing-Aktion (Reduzierung verschwenderischer Ausgaben, die sich mit Provinzmandaten überschneiden) sollte unabhängig von umfassenderen Reformen Vorrang eingeräumt werden“, schlug es vor und erklärte weiter, dass globale Präzedenzfälle genutzt werden sollten. „Sobald erreichbare Einsparungen realisiert sind, sollte eine Bewertung des Bundeseinnahmenpotenzials feststellen, ob und in welchem ​​Umfang eine weitere vertikale Neuausrichtung erforderlich ist“, heißt es in dem Bericht. Es fügte hinzu, dass die restlichen Lücken durch Mechanismen geschlossen werden sollten, darunter: „Funktionsspezifische Abzüge vom teilbaren Pool könnten die Last der fortgesetzten Bundesausgaben für nationale öffentliche Güter wie nationale Verkehrsinfrastruktur, bestimmte Sicherheitsausgaben, Schuldendienst, Sozialschutz, Umweltprogramme, strategische interprovinzielle Wasserinfrastruktur und nationale Politikkoordinierung teilen.“ Zweitens schlug der Bericht vor, dass zur Lösung des Problems der horizontalen Verteilung eine Lösung gewählt werden sollte, die „einen Ausgleich erreicht und gleichzeitig positive steuerliche Anreize schafft“. „Ein transparenter Haushaltslückenansatz – der die derzeitige komplexe Multi-Faktor-Formel ersetzt – würde teilbare Poolressourcen auf der Grundlage standardisierter Bewertungen des Ausgabenbedarfs im Vergleich zur Einnahmenkapazität aus eigenen Quellen zuweisen, wodurch Fehlanreize für Einnahmenbemühungen beseitigt und Strafen für Provinzen wegen Haushaltseffizienz vermieden würden.“ Der Bericht fügte hinzu, dass ein solcher Ansatz „die fiskalische Autonomie der Provinzen wahren würde“, und führte Beispiele mehrerer Länder an, die ähnliche Modelle einführten, darunter Australien, Kanada, China, Nigeria und Südafrika. „Dieser Ausgleichsrahmen könnte durch bedingte Transfers ergänzt werden, die an messbare Ergebnisse der Leistungserbringung in dezentralen Sektoren wie Bildung und Gesundheit geknüpft sind, wobei die Auszahlungen von einer unabhängigen dritten Partei überprüft und durch gestärkte statistische Systeme auf Bundes- und Provinzebene unterstützt werden.“ Der Bericht schlug außerdem vor, dass nationale Prioritäten wie Steuererhebung, Umweltgüter, Regierungsführung und effektive Kommunalverwaltung ebenfalls mit bedingten Transfers verknüpft werden könnten. Es hieß, dass die bestehende Formel auch verbessert werden könne, indem den Indikatoren Armut, Rückständigkeit und inverser Bevölkerungsdichte mehr Gewicht beigemessen werde, um die Umverteilung zu stärken; Belohnung der Provinzen für die Schließung von Lücken zwischen potenzieller und tatsächlicher Einnahmenerhebung aus eigenen Quellen, einschließlich nicht ausgeschöpfter Grund- und Agrarsteuern; und die Verknüpfung eines Teils der teilbaren Pooltransfers mit Investitionen in wichtige öffentliche Dienstleistungen, Haushaltsdisziplin und Haushaltstransparenz, Klimaanpassung, Katastrophenvorsorge und eine weitere Übertragung auf lokale Regierungen anstelle einer vollständigen Überarbeitung. Eine weitere wichtige Priorität, die die Weltbank hervorhob, bestand darin, „spezifische problematische Fragen der Einnahmenzuweisung“ anzugehen. „Die Zersplitterung der GST zwischen Waren und Dienstleistungen führt dazu, dass mehrere Inkassobüros unterschiedliche Sätze, Definitionen, Einbehaltungsregeln, Input-Anpassungsmechanismen und Rückerstattungssysteme anwenden“, was eine „primäre“ Beschränkung der Umsatzentwicklung darstellte und forderte, dass sie als „Reform erster Priorität“ behandelt werden sollte. Der internationale Kreditgeber schlug vor, dass die NFC in der Lage sein sollte, „Anreize für die Harmonisierung der GST-Basis durch gemeinsame Definitionen auf der Grundlage einer gemeinsamen Negativliste, harmonisierter Lieferortregeln, beschleunigter Einführung eines einheitlichen digitalen Ablage- und Zahlungssystems und umfassender Datenaustauschvereinbarungen zu schaffen“. Weiter wurde empfohlen: „Alternativ könnte die NFC eine vollständige Wiedervereinigung der GST-Basis unter zentraler Verwaltung anstreben, wobei die verfassungsmäßigen Bestimmungen zur Aufteilung der Einnahmen durch eine vereinbarte Zuteilungsformel umgesetzt werden.“ In Bezug auf das landwirtschaftliche Einkommen schlug der Bericht vor, dass „NFC auch die Umsetzung der landwirtschaftlichen Einkommensteuersysteme der Provinzen fördern könnte, die kürzlich geändert wurden, um sie an das föderale System anzupassen, und automatische Vereinbarungen zum Informationsaustausch einführen könnte, wenn Unterschiede bestehen bleiben, um Steuerhinterziehung zu verhindern“, fügte er hinzu. Für den Umgang mit Immobilien empfiehlt der Bericht, dass NFC die „Harmonisierung aller immobilienbezogenen Abgaben – Steuern, Zölle, Gebühren und Abgaben – durch ein gemeinsames Bewertungssystem und eine einheitliche Methodik unterstützen kann, die bei allen Instrumenten konsistent angewendet wird“. Darüber hinaus empfahl sie die Schaffung eines Rahmens für die Aufteilung der Steuerlast des Sozialschutzes, der ihrer Meinung nach durch „entweder vereinbarte Abzüge vom teilbaren Pool oder durch anteilige Haushaltszuschüsse der Provinzen an bundesstaatliche Sozialschutzeinrichtungen“ erfolgen könne. Viertens forderte der Bericht eine Stärkung der Kommunalverwaltung und schlug vor, klare Richtlinien für „lokale Regierungsstrukturen und Mindeststandards für die Dezentralisierung administrativer und finanzieller Entscheidungsfindung festzulegen und gleichzeitig die Autonomie der Provinzen durch differenzierte Ansätze zu schützen“. Der Bericht unterstrich den Wert „transparenter, objektiver und regelmäßig aktualisierter“ PFC-Transfersysteme, die die Zuweisung von Ressourcen auf der Grundlage definierter Ausgabenbedürfnisse und Einnahmenkapazitäten sicherstellen können. Im Rahmen dieser lokalen Ressourcenzuweisungen wurde in dem Bericht empfohlen, dass wichtige nationale Prioritäten wie Gesundheit und Bildung berücksichtigt werden sollten. „Leistungsbasierte Zuschüsse sollten Anreize für eine verbesserte Leistungserbringung und lokale Umsatzgenerierung schaffen“, hieß es weiter. Der Bericht betonte in seinen Reformempfehlungen auch, dass lokale Regierungsvertreter dazu gebracht werden sollten, sich „sinnvoll“ am PFC-Prozess zu beteiligen. Es wurde jedoch darauf hingewiesen, dass die Stärkung der Kommunalverwaltung umfassendere Reformen erfordern würde, darunter „die Überprüfung bestehender Regierungsebenen und ihrer Zuständigkeitsgestaltung, die Stärkung der Rolle der Metropolzentren, die Straffung der kommunalen Aufsicht über autonome Körperschaften, die Klärung der jeweiligen Rollen und Amtsperioden, die Ausarbeitung vollständig abgestimmter Einnahmen- und Ausgabenzuweisungen und die Einführung konsistenter regional-lokaler Transferrahmen, die Ressourcenlücken schließen und den horizontalen Ausgleich stärken“. In seiner abschließenden Reformempfehlung forderte der Bericht der Weltbank Anstrengungen zur Wiederbelebung der Institutionen des Fiska-Föderalismus und stellte fest, dass eine überarbeitete NFC „Koordinierungsgremien neu beleben, ihre Mandate und Funktionen klarstellen und Anreize für eine aktive Beteiligung schaffen könnte“. Es fügte hinzu, dass die Reform durch politische Entscheidungen und Gesetze erreichbar sei. Dem Bericht zufolge könnten „ehrgeizigere zukünftige Reformen verbindliche Mandate festlegen, um Rollenklarheit zu gewährleisten, Überschneidungen bei bestehenden Funktionen zu reduzieren und Mindeststandards für Ressourcen und Vertretung festzulegen“. Abschließend stellte es fest, dass die Einberufung der NFC „an sich ein wichtiges Reformziel“ sei, und betonte, dass regelmäßige Überarbeitungen „den politischen Einsatz jeder einzelnen Verhandlung verringern, den Eindruck von Unumkehrbarkeit verringern und fortlaufende Möglichkeiten für Dialog, Experimente und Konsensbildung zu wichtigen Fragen des Fiskalföderalismus schaffen würden“.