पाकिस्तान ने राजकोषीय संघवाद में 'सार्थक' प्रगति की, लेकिन विचलन बना हुआ है: डब्ल्यूबी

पाकिस्तान ने 2010 से राजकोषीय संघवाद पर "सार्थक" प्रगति की है; हालाँकि, विश्व बैंक ने मंगलवार को जारी एक रिपोर्ट में कहा, "अंतर्राष्ट्रीय मानदंडों" और "अच्छी प्रथाओं" से विचलन बना हुआ है, जिसमें वर्तमान संघीय-प्रांतीय हस्तांतरण व्यवस्था भी शामिल है। डब्ल्यूबी ने "पाकिस्तान में राजकोषीय संघवाद को मजबूत करना" शीर्षक से अपनी रिपोर्ट में चार महत्वपूर्ण आयामों पर प्रकाश डाला, जिनमें पाकिस्तान में राजकोषीय संघवाद की कमी थी। रिपोर्ट में कहा गया है, "सबसे पहले, व्यय असाइनमेंट अधूरे रूप से लागू किए गए हैं और कुछ क्षेत्रों में अपर्याप्त रूप से परिभाषित हैं," और इस बात पर प्रकाश डाला गया कि सरकार 18वें संवैधानिक संशोधन के बावजूद संवैधानिक रूप से विकसित क्षेत्रों में "कार्य" जारी रखे हुए है। इसमें कहा गया है कि भागीदारी के कारण बर्बादी हुई है और "जवाबदेही" धुंधली हुई है, जबकि स्थानीय सरकारों के पास स्पष्ट रूप से परिभाषित या पर्याप्त रूप से संसाधनयुक्त कार्यात्मक जनादेश का अभाव है। इसने यह भी बताया कि 18वें संशोधन ने कर प्रणाली को "विखंडित" कर दिया है। रिपोर्ट में कहा गया है, "जबकि संशोधन ने प्रांतीय कर प्राधिकरण को मजबूत किया, विशेष रूप से सेवाओं पर सामान्य बिक्री कर (जीएसटी) पर, इसने पांच प्रतिस्पर्धी न्यायालयों के बीच कर आधार को भी विभाजित कर दिया।" इसमें कहा गया है कि कर आधार, विशेष रूप से कृषि आय और संपत्ति, "काफी कम उपयोग" रहे। रिपोर्ट में बताया गया है कि मौजूदा संघीय-प्रांतीय हस्तांतरण व्यवस्था, जैसे कि राष्ट्रीय वित्त आयोग (एनएफसी), "महत्वपूर्ण नीतिगत उद्देश्यों" को प्राप्त करने में विफल रही है। इसमें कहा गया है कि जबकि एनएफसी ने "पूर्वानुमेयता और संरक्षित प्रांतीय राजस्व शेयर" प्रदान किए थे, यह वित्तपोषण कार्यात्मक परिणामों में तब्दील नहीं हुआ था। रिपोर्ट में कहा गया है, "मौजूदा ढांचे ने व्यय जिम्मेदारियों में आनुपातिक समायोजन के बिना संघीय संसाधनों को कम कर दिया, जिससे संरचनात्मक संघीय राजकोषीय घाटा बढ़ गया।" रिपोर्ट में कहा गया है कि एनएफसी के क्षैतिज वितरण ने "वास्तविक राजकोषीय समानता" हासिल नहीं की है। इसमें आगे कहा गया है कि फॉर्मूला "प्रांतीय राजस्व प्रयास या सेवा वितरण प्रदर्शन के लिए कोई सार्थक प्रोत्साहन नहीं देता"। "वर्तमान व्यवस्थाएँ निश्चित रूप से संघीय राजस्व प्रयासों को भी बाधित करती हैं, राजस्व का एक बड़ा हिस्सा स्वचालित रूप से प्रांतों को हस्तांतरित हो जाता है।" अंतिम क्षेत्र पर प्रकाश डालते हुए, रिपोर्ट में कहा गया है कि अनुच्छेद 140ए की मान्यता के बावजूद - जो यह निर्धारित करता है कि प्रत्येक प्रांत, कानून द्वारा, एक स्थानीय सरकार प्रणाली स्थापित करेगा और स्थानीय सरकारों के निर्वाचित प्रतिनिधियों को राजनीतिक, प्रशासनिक और वित्तीय जिम्मेदारी और अधिकार सौंपेगा - स्थानीय सरकार "राजकोषीय रूप से निर्भर, संस्थागत रूप से अस्थिर और प्रभावी रूप से प्रांतीय विवेक के अधीन" बनी हुई है। "प्रांतीय वित्त आयोग (पीएफसी) के पुरस्कार दुर्लभ और गैर-बाध्यकारी हैं, स्थानांतरण तदर्थ हैं, और स्वयं के स्रोत का राजस्व न्यूनतम है," इसमें जोर देकर कहा गया है कि प्रस्तावित हस्तांतरण "प्रांतीय स्तर के नीचे सार्थक रूप से विस्तारित नहीं हुआ है"। रिपोर्ट में आगे कहा गया है कि अच्छी प्रथाओं से विचलन के कारण नकारात्मक परिणाम भी सामने आए हैं, जिनमें संरचनात्मक संघीय राजकोषीय घाटा, कमजोर राजस्व प्रदर्शन, सार्वजनिक खर्च और जरूरतों के साथ सेवा वितरण को संरेखित करने पर सीमित प्रभाव और राजकोषीय संघवाद प्रणाली के प्रदर्शन को सुरक्षित रखने में विफलता शामिल है। रिपोर्ट में कहा गया है, "संघीय हस्तांतरण सहित प्रांतीय राजस्व, सकल घरेलू उत्पाद (जीडीपी) के 4 प्रतिशत से भी कम से बढ़कर वित्तीय वर्ष 2010 (FY10) से FY24 तक औसतन 6.5% हो गया, लेकिन संघीय व्यय आनुपातिक रूप से समायोजित नहीं हुआ।" यह जारी रहा: "हस्तांतरण से संघीय राजस्व में हानि (जीडीपी का 1.9 प्रतिशत) हस्तांतरण के बाद संघीय प्राथमिक घाटे में वृद्धि (जीडीपी का 1.7 प्रतिशत) के लगभग बराबर थी।" रिपोर्ट में कहा गया है कि संघीय वित्तपोषण और कार्यात्मक जरूरतों के बीच "गलत संरेखण" ने "पाकिस्तान के राजकोषीय घाटे और सार्वजनिक ऋण के संचय" में योगदान दिया है। मौजूदा राजकोषीय संघवाद ढांचे के परिणामस्वरूप कमजोर राजस्व प्रदर्शन पर, रिपोर्ट में कहा गया है: “पांच न्यायक्षेत्रों में कर आधार के विखंडन ने प्रोत्साहनों को गलत तरीके से व्यवस्थित किया है, अनुपालन लागत में वृद्धि की है, और बचाव के अवसर पैदा किए हैं। “संघीय राजस्व का प्रदर्शन काफी कम रहा है। विस्तारित प्रांतीय राजस्व असाइनमेंट के बावजूद, स्वयं के स्रोत कर राजस्व में मुश्किल से वृद्धि हुई है। इसमें कहा गया है कि कृषि आय कर "काफी हद तक असंग्रहीत" था, भले ही इस क्षेत्र का देश की जीडीपी में 20 प्रतिशत से अधिक का योगदान था। इसमें लिखा है, "शहरी अचल संपत्ति कर सकल घरेलू उत्पाद का केवल 0.13 प्रतिशत उत्पन्न करता है, जो तुलनित्र देश के 0.3 से 0.6 प्रतिशत के मानदंडों से काफी कम है।" इसके अतिरिक्त, डब्ल्यूबी रिपोर्ट में इस बात पर प्रकाश डाला गया है कि राजकोषीय संघवाद का "सार्वजनिक खर्च और सेवा वितरण को जरूरतों के साथ संरेखित करने में सीमित प्रभाव पड़ा है, जो हस्तांतरण के अपेक्षित परिणामों के विपरीत है।" रिपोर्ट में कहा गया है, "हालांकि प्रांतों ने 18वें संवैधानिक संशोधन के बाद से बुनियादी सेवाओं पर खर्च बढ़ाया है, लेकिन सबसे बड़ी एकल वृद्धि प्रशासनिक खर्चों में हुई है।" रिपोर्ट के अनुसार, कुल प्रांतीय व्यय का लगभग 80 प्रतिशत "आवर्ती लागतों में चला गया, जिसमें वृद्धिशील व्यय का सबसे बड़ा हिस्सा शिक्षा या स्वास्थ्य के बजाय सामान्य सार्वजनिक सेवाओं और प्रशासनिक लागतों द्वारा अवशोषित किया गया"। इसमें कहा गया है, "खर्च भी भू-स्थानिक रूप से असमान बना हुआ है, जिला आवंटन गरीबी के स्तर या सेवा वितरण अंतराल के बजाय ऐतिहासिक मिसाल से प्रेरित है।" रिपोर्ट में कहा गया है कि स्थानीय सरकार के लिए, कुल सरकारी खर्च 2005 में 10 प्रतिशत से गिरकर 2024 में 4.7 प्रतिशत हो गया। यह भी देखा गया कि राजकोषीय संघवाद सुनिश्चित करने के लिए जिम्मेदार संस्थान प्रभावी निगरानी और समन्वय के माध्यम से प्रणाली के प्रदर्शन को सुरक्षित रखने में विफल रहे हैं। "राजकोषीय संघवाद को रेखांकित करने वाले संस्थागत ढांचे ने कमजोर प्रदर्शन किया है," इसमें कहा गया है, "काउंसिल ऑफ कॉमन इंटरेस्ट्स (सीसीआई) ने त्रैमासिक बैठकों की संवैधानिक आवश्यकता के बावजूद 1973 और 2010 के बीच केवल 11 बैठकें कीं और उत्तराधिकारी एनएफसी पुरस्कार में अब डेढ़ दशक से अधिक की देरी हो गई है"। सुधारों के लिए प्रमुख प्राथमिकताएँ रिपोर्ट में अधिक उपयुक्त राजकोषीय संघवाद ढांचे के उद्देश्य से सुधारों के लिए प्रमुख प्राथमिकताओं को रेखांकित किया गया है। सबसे पहले, इसने संघीय और प्रांतीय सरकारों के वित्तपोषण और कार्यों के बीच मौजूदा गलत संरेखण को संबोधित करने की आवश्यकता पर बल दिया। इसमें सुझाव दिया गया है, "चल रहे संघीय अधिकार निर्धारण अभ्यास (प्रांतीय जनादेश के साथ ओवरलैप होने वाले बेकार खर्च को कम करना) को व्यापक सुधारों की परवाह किए बिना प्राथमिकता दी जानी चाहिए," आगे कहा गया है कि वैश्विक मिसाल का उपयोग किया जाना चाहिए। रिपोर्ट में कहा गया है, "एक बार जब प्राप्त करने योग्य बचत का एहसास हो जाता है, तो एक संघीय राजस्व संभावित मूल्यांकन को यह निर्धारित करना चाहिए कि आगे ऊर्ध्वाधर पुनर्संतुलन की आवश्यकता है या नहीं और किस हद तक।" इसमें कहा गया है कि शेष अंतरालों को तंत्र के माध्यम से संबोधित किया जाना चाहिए जिसमें शामिल हैं: "विभाज्य पूल से कार्य-विशिष्ट कटौती राष्ट्रीय परिवहन बुनियादी ढांचे, कुछ सुरक्षा व्यय, ऋण सेवा, सामाजिक सुरक्षा, पर्यावरण कार्यक्रम, रणनीतिक अंतरप्रांतीय जल बुनियादी ढांचे और राष्ट्रीय नीति समन्वय जैसे राष्ट्रीय सार्वजनिक वस्तुओं पर निरंतर संघीय व्यय के बोझ को साझा कर सकती है।" दूसरे, रिपोर्ट में सुझाव दिया गया है कि क्षैतिज वितरण के मुद्दे को संबोधित करने के लिए, एक समाधान अपनाया जाना चाहिए जो "सकारात्मक राजकोषीय प्रोत्साहन उत्पन्न करते हुए समानता प्राप्त करता है"। "एक पारदर्शी राजकोषीय अंतर दृष्टिकोण - वर्तमान जटिल बहु-कारक फॉर्मूले की जगह - व्यय आवश्यकताओं बनाम स्वयं-स्रोत राजस्व क्षमता के मानकीकृत आकलन के आधार पर विभाज्य पूल संसाधनों का आवंटन करेगा, राजस्व प्रयासों के प्रति हतोत्साहन को समाप्त करेगा और राजकोषीय दक्षता के लिए प्रांतों पर दंड से बचाएगा।" रिपोर्ट में ऑस्ट्रेलिया, कनाडा, चीन, नाइजीरिया और दक्षिण अफ्रीका सहित समान मॉडल अपनाने वाले कई देशों के उदाहरणों का हवाला देते हुए कहा गया है कि इस तरह का दृष्टिकोण "प्रांतीय वित्तीय स्वायत्तता को संरक्षित करेगा"। "इस समानीकरण ढांचे को शिक्षा और स्वास्थ्य जैसे विकसित क्षेत्रों में मापने योग्य सेवा वितरण परिणामों से जुड़े सशर्त हस्तांतरण द्वारा पूरक किया जा सकता है, एक स्वतंत्र तीसरे पक्ष द्वारा सत्यापित संवितरण और मजबूत संघीय और प्रांतीय सांख्यिकीय प्रणालियों द्वारा समर्थित।" रिपोर्ट में आगे सुझाव दिया गया है कि राजस्व संग्रह, पर्यावरणीय सामान, शासन और प्रभावी स्थानीय सरकार जैसी राष्ट्रीय प्राथमिकताओं को सशर्त हस्तांतरण से जोड़ा जा सकता है। इसमें कहा गया है कि पुनर्वितरण को मजबूत करने के लिए गरीबी, पिछड़ेपन और विपरीत जनसंख्या घनत्व संकेतकों को अधिक महत्व देकर मौजूदा फॉर्मूले में भी सुधार किया जा सकता है; कम उपयोग की गई संपत्ति और कृषि करों सहित संभावित और वास्तविक स्वयं-स्रोत राजस्व संग्रह के बीच अंतर को कम करने के लिए प्रांतों को पुरस्कृत करना; और विभाज्य पूल हस्तांतरण के एक हिस्से को पूर्ण ओवरहाल के बजाय महत्वपूर्ण सार्वजनिक सेवाओं, वित्तीय अनुशासन और बजट पारदर्शिता, जलवायु अनुकूलन, आपदा तैयारियों और स्थानीय सरकारों को और अधिक हस्तांतरण में निवेश से जोड़ना। विश्व बैंक द्वारा उजागर की गई एक अन्य प्रमुख प्राथमिकता "विशिष्ट समस्याग्रस्त राजस्व असाइनमेंट मुद्दों" को संबोधित करना है। "वस्तुओं और सेवाओं के बीच जीएसटी के विखंडन के परिणामस्वरूप कई संग्रह एजेंसियां ​​अलग-अलग दरों, परिभाषाओं, रोक के नियमों, इनपुट समायोजन तंत्र और रिफंड प्रणालियों को लागू करती हैं," इसे राजस्व प्रदर्शन पर एक "प्राथमिक" बाधा कहा गया और इसे "पहली प्राथमिकता वाले सुधार" के रूप में माना जाना चाहिए। अंतर्राष्ट्रीय ऋणदाता ने सुझाव दिया कि एनएफसी को "साझा नकारात्मक सूची, सामंजस्यपूर्ण स्थान-आपूर्ति नियमों, एकीकृत डिजिटल फाइलिंग और भुगतान प्रणाली के त्वरित रोलआउट और व्यापक डेटा-साझाकरण व्यवस्था के आधार पर सामान्य परिभाषाओं के माध्यम से जीएसटी आधार के सामंजस्य को प्रोत्साहित करने में सक्षम होना चाहिए"। इसने आगे सिफारिश की, "वैकल्पिक रूप से, एनएफसी एक सहमत आवंटन फॉर्मूले के माध्यम से लागू संवैधानिक राजस्व-साझाकरण प्रावधानों के साथ, केंद्रीकृत प्रशासन के तहत जीएसटी आधार के पूर्ण पुनर्मिलन को आगे बढ़ा सकता है"। कृषि आय पर, रिपोर्ट में सुझाव दिया गया है कि "एनएफसी संघीय प्रणाली के साथ संरेखित करने के लिए हाल ही में संशोधित प्रांतीय कृषि आयकर व्यवस्थाओं के कार्यान्वयन को भी बढ़ावा दे सकता है, और चोरी को रोकने के लिए जहां मतभेद बने हुए हैं, वहां स्वचालित सूचना विनिमय व्यवस्था स्थापित कर सकता है।" संपत्ति से निपटने के लिए, रिपोर्ट में सिफारिश की गई है कि एनएफसी "एक सामान्य मूल्यांकन प्रणाली और सभी उपकरणों में लगातार लागू समान कार्यप्रणाली के माध्यम से सभी अचल संपत्ति-संबंधी करों - करों, कर्तव्यों, फीस और शुल्कों के सामंजस्य" का समर्थन कर सकता है। इसने सामाजिक सुरक्षा के राजकोषीय बोझ को साझा करने के लिए एक रूपरेखा की स्थापना की सिफारिश की, जिसमें कहा गया कि इसे "या तो विभाज्य पूल से सहमत कटौती के माध्यम से या संघीय सामाजिक सुरक्षा संस्थानों को आनुपातिक प्रांतीय बजटीय अनुदान के माध्यम से" किया जा सकता है। चौथा, रिपोर्ट में स्थानीय सरकार को सशक्त बनाने का आह्वान किया गया है, जिसमें सुझाव दिया गया है कि "विभिन्न दृष्टिकोणों के माध्यम से प्रांतीय स्वायत्तता की रक्षा करते हुए, स्थानीय सरकारी संरचनाओं और प्रशासनिक और वित्तीय निर्णय लेने के हस्तांतरण के लिए न्यूनतम मानकों" के लिए स्पष्ट दिशानिर्देश स्थापित किए जाएं। रिपोर्ट ने "पारदर्शी, उद्देश्यपूर्ण और नियमित रूप से अद्यतन" पीएफसी हस्तांतरण प्रणालियों के मूल्य को रेखांकित किया, जो परिभाषित व्यय आवश्यकताओं और राजस्व क्षमता के आधार पर संसाधनों का आवंटन सुनिश्चित कर सकता है। इन स्थानीय संसाधन आवंटन के भीतर, रिपोर्ट ने सिफारिश की कि स्वास्थ्य और शिक्षा जैसी प्रमुख राष्ट्रीय प्राथमिकताओं पर विचार किया जाना चाहिए। इसमें कहा गया है, "प्रदर्शन-आधारित अनुदान से बेहतर सेवा वितरण और स्थानीय राजस्व सृजन को प्रोत्साहन मिलना चाहिए।" रिपोर्ट ने सुधारों के लिए अपनी सिफारिशों में इस बात पर भी जोर दिया कि स्थानीय सरकार के प्रतिनिधियों को पीएफसी प्रक्रिया में "सार्थक" तरीके से शामिल किया जाना चाहिए। हालाँकि, इसमें बताया गया है कि स्थानीय सरकार को सशक्त बनाने के लिए व्यापक सुधारों की आवश्यकता होगी, जिसमें "मौजूदा शासन स्तरों और उनके क्षेत्राधिकार डिजाइन की समीक्षा करना, महानगरीय केंद्रों की भूमिका को मजबूत करना, स्वायत्त निकायों की नगरपालिका निगरानी को सुव्यवस्थित करना, संबंधित भूमिकाओं और कार्यकालों को स्पष्ट करना, पूरी तरह से संरेखित राजस्व और व्यय असाइनमेंट को विस्तृत करना और लगातार प्रांतीय-स्थानीय हस्तांतरण ढांचे को अनिवार्य करना शामिल है जो संसाधन अंतराल को कम करते हैं और क्षैतिज समानता को मजबूत करते हैं"। अपनी अंतिम सुधार अनुशंसा में, विश्व बैंक की रिपोर्ट ने राजकोषीय संघवाद संस्थानों को पुनर्जीवित करने के प्रयासों का आह्वान किया, जिसमें कहा गया कि एक संशोधित एनएफसी "समन्वय निकायों को फिर से मजबूत कर सकता है, उनके जनादेश और कार्यों को स्पष्ट कर सकता है, और सक्रिय भागीदारी के लिए प्रोत्साहन पैदा कर सकता है"। इसमें कहा गया है कि सुधार नीतिगत निर्णयों और कानून के जरिए हासिल किया जा सकता है। रिपोर्ट के अनुसार, "अधिक महत्वाकांक्षी भविष्य के सुधार भूमिका स्पष्टता सुनिश्चित करने, मौजूदा कार्यों में ओवरलैप को कम करने और संसाधन और प्रतिनिधित्व के लिए न्यूनतम मानक निर्धारित करने के लिए बाध्यकारी जनादेश स्थापित कर सकते हैं"। अंत में, यह देखा गया कि एनएफसी का आयोजन "अपने आप में एक महत्वपूर्ण सुधार उद्देश्य" था, इस बात पर प्रकाश डालते हुए कि नियमित संशोधन "किसी भी एकल वार्ता के राजनीतिक दांव को कम करेगा, अपरिवर्तनीयता की धारणाओं को कम करेगा, और महत्वपूर्ण राजकोषीय संघवाद के मुद्दों पर बातचीत, प्रयोग और सर्वसम्मति निर्माण के लिए चल रहे अवसर पैदा करेगा"।