Pakistán ha logrado avances “significativos” en materia de federalismo fiscal desde 2010; sin embargo, persisten desviaciones de las “normas internacionales” y las “buenas prácticas”, incluso en los actuales acuerdos de transferencia federal-provincial, dijo el Banco Mundial en un informe publicado el martes. En su informe titulado “Fortalecimiento del federalismo fiscal en Pakistán”, el BM destacó cuatro dimensiones críticas de las que Pakistán carecía en términos de federalismo fiscal. “En primer lugar, las asignaciones de gastos siguen estando implementadas de manera incompleta y definidas de manera inadecuada en algunas áreas”, decía el informe y destacaba que el gobierno continuó “operando” en áreas constitucionalmente delegadas a pesar de la 18ª Enmienda Constitucional. Añadió que la participación había causado despilfarro y una “rendición de cuentas” desdibujada, mientras que los gobiernos locales carecen de mandatos funcionales claramente definidos o con recursos adecuados. También señaló que la 18ª Enmienda había provocado una “fragmentación” del sistema tributario. “Si bien la Enmienda fortaleció la autoridad tributaria provincial, particularmente sobre el Impuesto General sobre las Ventas (GST) sobre servicios, también dividió la base imponible entre cinco jurisdicciones competidoras”, agrega el informe, y agrega que la complejidad condujo a mayores costos de cumplimiento, desalentó el comercio interprovincial y limitó el desempeño de los ingresos agregados. Señaló que las bases imponibles, especialmente los ingresos y la propiedad agrícolas, seguían “significativamente infrautilizados”. El informe señalaba que los acuerdos de transferencia federal-provincial existentes, como la Comisión Nacional de Finanzas (NFC), no habían logrado "objetivos políticos importantes". Señaló que si bien el NFC proporcionó “previsibilidad y protegió la participación de los ingresos provinciales”, este financiamiento no se había traducido en resultados funcionales. "El marco actual redujo los recursos federales sin un ajuste proporcional en las responsabilidades de gasto, generando un déficit fiscal federal estructural", se lee en el informe. El informe sostenía que la distribución horizontal de NFC no había logrado una “auténtica igualación fiscal”. Añadió además que la fórmula "no proporcionaba incentivos significativos para el esfuerzo de ingresos provinciales o el desempeño de la prestación de servicios". “Podría decirse que los acuerdos actuales también disuaden el esfuerzo de ingresos federales, ya que una gran proporción de los ingresos se transfiere automáticamente a las provincias”. Destacando el área final, el informe dice que a pesar del reconocimiento del Artículo 140A – que estipula que cada provincia, por ley, establecerá un sistema de gobierno local y delegará la responsabilidad y autoridad política, administrativa y financiera a los representantes electos de los gobiernos locales – el gobierno local continuó siendo “fiscalmente dependiente, institucionalmente inestable y efectivamente subordinado a la discreción provincial”. "Las adjudicaciones de la Comisión Provincial de Finanzas (PFC) son poco frecuentes y no vinculantes, las transferencias son ad hoc y los ingresos propios son mínimos", dijo, destacando que la devolución propuesta no se había "extendido significativamente por debajo del nivel provincial". El informe señaló además que las desviaciones de las buenas prácticas también habían dado lugar a resultados negativos, incluido un déficit fiscal federal estructural, un débil desempeño de los ingresos, un impacto limitado en la alineación del gasto público y la prestación de servicios con las necesidades, y una falta de salvaguardia del desempeño del sistema de federalismo fiscal. “Los ingresos provinciales, incluidas las transferencias federales, aumentaron de menos del 4 por ciento del producto interno bruto (PIB) a un promedio del 6,5 por ciento durante el año fiscal 2010 (FY10) al año fiscal 24, pero los gastos federales no se ajustaron proporcionalmente”, se lee en el informe. Continuó: “La pérdida de ingresos federales por transferencias (1,9 por ciento del PIB) fue aproximadamente equivalente al aumento de los déficits primarios federales después de la devolución (1,7 por ciento del PIB)”. El informe añadió que la "desalineación" entre el financiamiento federal y las necesidades funcionales había contribuido al "déficit fiscal y la acumulación de deuda pública de Pakistán". Sobre el débil desempeño de los ingresos como resultado del marco de federalismo fiscal existente, el informe dice: “La fragmentación de la base impositiva en cinco jurisdicciones ha desalineado los incentivos, ha aumentado los costos de cumplimiento y ha creado oportunidades de evasión. “Los ingresos federales han seguido teniendo un desempeño significativamente inferior. A pesar de la ampliación de las asignaciones de ingresos provinciales, los ingresos fiscales propios apenas han aumentado”. Señaló que el impuesto sobre la renta agrícola “en gran medida no se recaudaba”, a pesar de que el sector representaba más del 20 por ciento del PIB del país. “El impuesto a los bienes inmuebles urbanos genera sólo el 0,13 por ciento del PIB, muy por debajo de las normas de los países de comparación del 0,3 al 0,6 por ciento”, decía. Además, el informe del BM destacó que el federalismo fiscal ha tenido un “impacto limitado a la hora de alinear el gasto público y la prestación de servicios con las necesidades, lo que es contrario a los resultados esperados de la devolución. "Si bien las provincias han aumentado el gasto en servicios básicos desde la 18ª Enmienda Constitucional, el mayor aumento se ha producido en los gastos administrativos", afirma el informe. Según el informe, alrededor del 80 por ciento del gasto provincial total se destinó a "costos recurrentes, y la mayor parte del gasto incremental fue absorbida por los servicios públicos generales y los costos administrativos en lugar de la educación o la salud". "El gasto también ha seguido siendo geoespacialmente desigual, y las asignaciones a los distritos están impulsadas por precedentes históricos más que por niveles de pobreza o brechas en la prestación de servicios", añadió. Para los gobiernos locales, el gasto gubernamental total cayó del 10 por ciento en 2005 al 4,7 por ciento en 2024, según el informe. También observó que las instituciones responsables de garantizar el federalismo fiscal no habían salvaguardado el desempeño del sistema mediante un seguimiento y una coordinación eficaces. "El marco institucional que sustenta el federalismo fiscal ha tenido un desempeño deficiente", dijo, y explicó que el "Consejo de Intereses Comunes (CCI) celebró sólo 11 reuniones entre 1973 y 2010 a pesar del requisito constitucional de reuniones trimestrales y un Premio NFC sucesor ahora se ha retrasado durante más de una década y media". Prioridades clave para las reformas El informe esbozó prioridades clave para las reformas destinadas a un marco de federalismo fiscal más adecuado. En primer lugar, destacó la necesidad de abordar el desajuste existente entre el financiamiento y las funciones de los gobiernos federal y provincial. “Se debe priorizar el actual ejercicio federal de ajuste de tamaño (reducir el gasto innecesario que se superpone con los mandatos provinciales) independientemente de reformas más amplias”, sugirió, afirmando además que se deben utilizar precedentes globales. "Una vez que se obtengan los ahorros alcanzables, una evaluación potencial de ingresos federales debería determinar si es necesario un mayor reequilibrio vertical y en qué medida", se lee en el informe. Añadió que el resto de las brechas deberían abordarse a través de mecanismos que incluyen: “Las deducciones específicas de funciones del fondo divisible podrían compartir la carga del gasto federal continuo en bienes públicos nacionales como la infraestructura de transporte nacional, ciertos gastos de seguridad, el servicio de la deuda, la protección social, los programas ambientales, la infraestructura hídrica interprovincial estratégica y la coordinación de políticas nacionales”. En segundo lugar, el informe sugirió que para abordar la cuestión de la distribución horizontal, se debería adoptar una solución que “logre la igualación y al mismo tiempo genere incentivos fiscales positivos”. “Un enfoque transparente de brecha fiscal, que reemplace la compleja fórmula multifactorial actual, asignaría recursos divisibles en base a evaluaciones estandarizadas de las necesidades de gasto versus la capacidad de ingresos de fuentes propias, eliminando los desincentivos al esfuerzo de ingresos y evitando sanciones a las provincias por su eficiencia fiscal”. El informe añadió que ese enfoque “preservaría la autonomía fiscal provincial”, citando ejemplos de varios países que adoptan modelos similares, entre ellos Australia, Canadá, China, Nigeria y Sudáfrica. “Este marco de igualación podría complementarse con transferencias condicionadas vinculadas a resultados mensurables en la prestación de servicios en sectores transferidos como la educación y la salud, con desembolsos verificados por un tercero independiente y respaldados por sistemas estadísticos federales y provinciales fortalecidos”. El informe sugirió además que prioridades nacionales como la recaudación de ingresos, los bienes ambientales, la gobernanza y un gobierno local eficaz podrían vincularse de manera similar a las transferencias condicionales. Dijo que la fórmula existente también se puede mejorar dando mayor peso a los indicadores de pobreza, atraso y densidad de población inversa para fortalecer la redistribución; recompensar a las provincias por cerrar las brechas entre la recaudación de ingresos propios potencial y real, incluidos los impuestos agrícolas y a la propiedad subutilizados; y vincular una parte de las transferencias divisibles a inversiones en servicios públicos críticos, disciplina fiscal y transparencia presupuestaria, adaptación al clima, preparación para desastres y una mayor devolución a los gobiernos locales, en lugar de una reforma total. Otra prioridad clave destacada por el Banco Mundial pidió abordar “cuestiones problemáticas específicas de asignación de ingresos”. "La fragmentación del GST entre bienes y servicios da como resultado que múltiples agencias de recaudación apliquen diferentes tasas, definiciones, reglas de retención, mecanismos de ajuste de insumos y sistemas de reembolso", lo que, según dijo, era una limitación "principal" en el desempeño de los ingresos y pidió que se tratara como una "reforma de primera prioridad". El prestamista internacional sugirió que la NFC debería poder “incentivar la armonización de la base del GST a través de definiciones comunes basadas en una lista negativa compartida, reglas armonizadas sobre el lugar de suministro, implementación acelerada de un sistema unificado de presentación y pago digital y acuerdos integrales de intercambio de datos”. Recomendó además: “Alternativamente, la NFC podría buscar la reunificación total de la base del GST bajo una administración centralizada, con disposiciones constitucionales de reparto de ingresos implementadas a través de una fórmula de asignación acordada”. En cuanto a los ingresos agrícolas, el informe sugirió que “la NFC también podría promover la implementación de regímenes provinciales de impuestos sobre los ingresos agrícolas recientemente modificados para alinearse con el sistema federal, y establecer acuerdos automáticos de intercambio de información cuando persistan diferencias para evitar la evasión”, añadió. Para abordar la propiedad, el informe recomendó que NFC pueda apoyar la “armonización de todos los gravámenes relacionados con bienes inmuebles (impuestos, derechos, tasas y cargos) a través de un sistema de valoración común y una metodología uniforme aplicada de manera consistente en todos los instrumentos”. Recomendó además el establecimiento de un marco para compartir la carga fiscal de la protección social, que, según dijo, puede llevarse a cabo mediante “deducciones acordadas del fondo divisible o mediante subvenciones presupuestarias provinciales proporcionales a las instituciones federales de protección social”. En cuarto lugar, el informe pedía empoderar al gobierno local, sugiriendo que se establecieran directrices claras para “las estructuras de gobierno local y estándares mínimos para la devolución de la toma de decisiones administrativas y financieras, protegiendo al mismo tiempo la autonomía provincial a través de enfoques diferenciados”. El informe subrayó el valor de los sistemas de transferencia de PFC “transparentes, objetivos y actualizados periódicamente”, que pueden garantizar la asignación de recursos en función de las necesidades de gasto definidas y la capacidad de ingresos. Dentro de estas asignaciones de recursos locales, el informe recomienda que se consideren prioridades nacionales clave como la salud y la educación. "Las subvenciones basadas en el desempeño deberían incentivar una mejor prestación de servicios y la generación de ingresos locales", añadió. El informe, en sus recomendaciones de reformas, también enfatizó que se debe lograr que los representantes de los gobiernos locales participen “significativamente” en el proceso del PFC. Sin embargo, señaló que empoderar al gobierno local requeriría reformas más amplias, incluida “revisar los niveles de gobernanza existentes y su diseño jurisdiccional, fortalecer el papel de los centros metropolitanos, racionalizar la supervisión municipal de los organismos autónomos, aclarar las funciones y tenencias respectivas, elaborar asignaciones de ingresos y gastos totalmente alineadas y exigir marcos de transferencia provinciales-locales consistentes que cierren las brechas de recursos y fortalezcan la igualación horizontal”. En su recomendación final de reforma, el informe del Banco Mundial pidió esfuerzos para revivir las instituciones del federalismo fiscal, afirmando que un NFC revisado “podría revitalizar los órganos de coordinación, aclarar sus mandatos y funciones, y crear incentivos para la participación activa”. Añadió que la reforma se podía lograr mediante decisiones políticas y legislación. Según el informe, “futuras reformas más ambiciosas podrían establecer mandatos vinculantes para garantizar la claridad de las funciones, reducir la superposición de funciones existentes y establecer estándares mínimos para la dotación de recursos y la representación”. Por último, observó que la convocatoria de la NFC era “en sí misma un importante objetivo de reforma”, destacando que las revisiones periódicas “reducirían los riesgos políticos de cualquier negociación, reducirían las percepciones de irreversibilidad y crearían oportunidades continuas para el diálogo, la experimentación y la creación de consenso sobre importantes cuestiones de federalismo fiscal”.