حققت باكستان تقدماً "مهماً" في الفيدرالية المالية، لكن الانحرافات لا تزال قائمة: البنك الدولي

وقد حققت باكستان تقدماً "ملموساً" في مجال الفيدرالية المالية منذ عام 2010؛ ومع ذلك، قال البنك الدولي في تقرير صدر يوم الثلاثاء، إن الانحرافات عن "المعايير الدولية" و"الممارسات الجيدة" لا تزال قائمة، بما في ذلك في ترتيبات النقل الحالية بين الحكومة الفيدرالية والمقاطعات. وفي تقريره الذي يحمل عنوان "تعزيز الفيدرالية المالية في باكستان"، سلط البنك الدولي الضوء على أربعة أبعاد حاسمة تفتقر إليها باكستان فيما يتعلق بالفدرالية المالية. وقال التقرير: "أولاً، لا تزال مخصصات الإنفاق غير منفذة بشكل كامل وغير محددة بشكل كافٍ في بعض المجالات"، وشدد على أن الحكومة واصلت "العمل" في المناطق المفوضة دستوريًا على الرغم من التعديل الدستوري الثامن عشر. وأضافت أن المشاركة تسببت في إهدار الموارد وعدم وضوح "المساءلة"، في حين تفتقر الحكومات المحلية إلى ولايات وظيفية محددة بوضوح أو تتمتع بالموارد الكافية. كما أشار إلى أن التعديل الثامن عشر تسبب في "تجزئة" النظام الضريبي. وأضاف التقرير: "بينما عزز التعديل سلطة الضرائب الإقليمية، لا سيما فيما يتعلق بضريبة المبيعات العامة على الخدمات، فقد قسم أيضًا القاعدة الضريبية بين خمس ولايات قضائية متنافسة"، مضيفًا أن التعقيد أدى إلى ارتفاع تكاليف الامتثال، وتثبيط التجارة بين المقاطعات وتقييد إجمالي أداء الإيرادات. وأشار التقرير إلى أن القواعد الضريبية، وخاصة الدخل الزراعي والممتلكات، لا تزال "غير مستغلة بشكل كبير". وأشار التقرير إلى أن ترتيبات النقل الحالية بين الحكومة الفيدرالية والمقاطعات، مثل لجنة المالية الوطنية (NFC)، فشلت في تحقيق "أهداف سياسية مهمة". وأشارت إلى أنه في حين أن الصندوق الوطني للتمويل قدم "القدرة على التنبؤ وحصص الإيرادات الإقليمية المحمية"، فإن هذا التمويل لم يترجم إلى نتائج وظيفية. وجاء في التقرير أن "الإطار الحالي خفض الموارد الفيدرالية دون تعديل متناسب في مسؤوليات الإنفاق، مما أدى إلى عجز مالي اتحادي هيكلي". وأكد التقرير أن التوزيع الأفقي لـ NFC لم يحقق "المساواة المالية الحقيقية". وأضافت كذلك أن الصيغة "لم تقدم أي حوافز ذات معنى لجهود الإيرادات الإقليمية أو أداء تقديم الخدمات". "يمكن القول أيضًا أن الترتيبات الحالية تعيق جهود الإيرادات الفيدرالية، حيث يتم تحويل حصة كبيرة من الإيرادات تلقائيًا إلى المقاطعات". وفي تسليط الضوء على المجال الأخير، قال التقرير إنه على الرغم من الاعتراف بالمادة 140أ - التي تنص على أنه يجب على كل مقاطعة، بموجب القانون، إنشاء نظام حكم محلي ونقل المسؤولية والسلطة السياسية والإدارية والمالية إلى الممثلين المنتخبين للحكومات المحلية - إلا أن الحكومة المحلية لا تزال "معتمدة مالياً، وغير مستقرة مؤسسياً، وخاضعة فعلياً لتقدير المقاطعات". وقالت إن "منح اللجنة المالية الإقليمية (PFC) نادرة وغير ملزمة، والتحويلات مخصصة، والإيرادات من المصادر الخاصة ضئيلة"، مشددة على أن التفويض المقترح "لم يمتد بشكل مفيد إلى ما دون مستوى المقاطعة". وأشار التقرير كذلك إلى أن الانحرافات عن الممارسات الجيدة أدت أيضًا إلى نتائج سلبية، بما في ذلك العجز المالي الفيدرالي الهيكلي، وضعف أداء الإيرادات، والتأثير المحدود على مواءمة الإنفاق العام وتقديم الخدمات مع الاحتياجات، والفشل في حماية أداء النظام الفيدرالي المالي. وجاء في التقرير أن "إيرادات المقاطعات، بما في ذلك التحويلات الفيدرالية، ارتفعت من أقل من 4 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي إلى متوسط ​​6.5 في المائة خلال السنة المالية 2010 (السنة المالية 2010) حتى السنة المالية 24، لكن النفقات الفيدرالية لم يتم تعديلها بشكل متناسب". وتابع: "إن الخسارة في الإيرادات الفيدرالية من التحويلات (1.9٪ من الناتج المحلي الإجمالي) كانت تعادل تقريبًا الزيادة في العجز الأولي الفيدرالي بعد تفويض السلطة (1.7٪ من الناتج المحلي الإجمالي)". وأضاف التقرير أن "عدم التوافق" بين التمويل الفيدرالي والاحتياجات الوظيفية ساهم في "العجز المالي في باكستان وتراكم الدين العام". وحول ضعف أداء الإيرادات الناتج عن إطار الفيدرالية المالية الحالي، قال التقرير: "إن تجزئة القاعدة الضريبية عبر خمس ولايات قضائية أدى إلى اختلال الحوافز، وزيادة تكاليف الامتثال، وخلق فرص للتجنب. "استمرت الإيرادات الفيدرالية في الأداء الضعيف بشكل كبير. وعلى الرغم من توسيع مخصصات الإيرادات الإقليمية، فإن إيرادات الضرائب من المصادر الخاصة لم تزد إلا بالكاد. وأشارت إلى أن ضريبة الدخل الزراعي "لم يتم تحصيلها إلى حد كبير"، على الرغم من أن القطاع يمثل أكثر من 20% من الناتج المحلي الإجمالي للبلاد. وجاء في التقرير أن "ضريبة الممتلكات غير المنقولة في المناطق الحضرية لا تولد سوى 0.13% من الناتج المحلي الإجمالي، وهو أقل بكثير من معايير الدول المقارنة التي تتراوح بين 0.3 إلى 0.6%". بالإضافة إلى ذلك، سلط تقرير البنك الدولي الضوء على أن الفيدرالية المالية كان لها "تأثير محدود في مواءمة الإنفاق العام وتقديم الخدمات مع الاحتياجات، وهو ما يتعارض مع النتائج المتوقعة للتفويض". وذكر التقرير أنه "بينما زادت المقاطعات الإنفاق على الخدمات الأساسية منذ التعديل الدستوري الثامن عشر، فإن أكبر زيادة كانت في النفقات الإدارية". ووفقاً للتقرير، فإن حوالي 80% من إجمالي إنفاق المقاطعات ذهب إلى "التكاليف المتكررة، حيث تم استيعاب الحصة الأكبر من الإنفاق الإضافي في الخدمات العامة والتكاليف الإدارية بدلاً من التعليم أو الصحة". وأضاف التقرير أن "الإنفاق ظل أيضًا غير عادل من الناحية الجغرافية المكانية، حيث كانت مخصصات المناطق مدفوعة بسابقة تاريخية بدلاً من مستويات الفقر أو الفجوات في تقديم الخدمات". وذكر التقرير أنه بالنسبة للحكومة المحلية، انخفض إجمالي الإنفاق الحكومي من 10% في عام 2005 إلى 4.7% في عام 2024. كما لاحظت أن المؤسسات المسؤولة عن ضمان الفيدرالية المالية فشلت في حماية أداء النظام من خلال المراقبة والتنسيق الفعالين. وقال: "لقد كان أداء الإطار المؤسسي الذي تقوم عليه الفيدرالية المالية ضعيفًا"، موضحًا أن "مجلس المصالح المشتركة (CCI) عقد 11 اجتماعًا فقط بين عامي 1973 و2010 على الرغم من المتطلبات الدستورية لعقد اجتماعات ربع سنوية وتم تأجيل جائزة NFC اللاحقة لأكثر من عقد ونصف". الأولويات الرئيسية للإصلاحات وحدد التقرير الأولويات الرئيسية للإصلاحات الرامية إلى إيجاد إطار أكثر ملاءمة للفدرالية المالية. أولاً، شددت على الحاجة إلى معالجة الاختلال الحالي بين التمويل ووظائف الحكومات الفيدرالية وحكومات المقاطعات. واقترح التقرير أن "الممارسة الفيدرالية الجارية لتحسين الحقوق (الحد من الإنفاق المسرف الذي يتداخل مع ولايات المقاطعات) يجب أن تحظى بالأولوية بغض النظر عن الإصلاحات الأوسع نطاقا"، مشيرًا أيضًا إلى ضرورة الاستفادة من السوابق العالمية. وجاء في التقرير: "بمجرد تحقيق وفورات يمكن تحقيقها، يجب أن يحدد التقييم المحتمل للإيرادات الفيدرالية ما إذا كانت هناك حاجة إلى مزيد من إعادة التوازن الرأسي وإلى أي درجة". وأضاف أن بقية الفجوات يجب معالجتها من خلال آليات تشمل: "الاستقطاعات الخاصة بالوظيفة من المجمع القابل للقسمة يمكن أن تتقاسم عبء الإنفاق الفيدرالي المستمر على المنافع العامة الوطنية مثل البنية التحتية الوطنية للنقل، وبعض النفقات الأمنية، وخدمة الديون، والحماية الاجتماعية، والبرامج البيئية، والبنية التحتية الاستراتيجية للمياه بين المقاطعات، وتنسيق السياسات الوطنية". ثانياً، اقترح التقرير أنه لمعالجة قضية التوزيع الأفقي، ينبغي اعتماد حل "يحقق المساواة مع توليد حوافز مالية إيجابية". "إن اتباع نهج شفاف للفجوة المالية - ليحل محل الصيغة المعقدة الحالية متعددة العوامل - من شأنه أن يخصص موارد مجمعة قابلة للتقسيم بناءً على تقييمات موحدة لاحتياجات الإنفاق مقابل قدرة الإيرادات من المصادر الخاصة، مما يزيل مثبطات جهود الإيرادات وتجنب العقوبات المفروضة على المقاطعات بسبب الكفاءة المالية." وأضاف التقرير أن مثل هذا النهج من شأنه أن "يحافظ على الاستقلال المالي الإقليمي"، مستشهدا بأمثلة للعديد من البلدان التي تتبنى نماذج مماثلة، بما في ذلك أستراليا وكندا والصين ونيجيريا وجنوب أفريقيا. "ويمكن استكمال إطار المعادلة هذا بتحويلات مشروطة مرتبطة بنتائج تقديم الخدمات القابلة للقياس في القطاعات المفوضة مثل التعليم والصحة، مع التحقق من المدفوعات من قبل طرف ثالث مستقل ودعمها بأنظمة إحصائية اتحادية وإقليمية معززة." واقترح التقرير كذلك أن الأولويات الوطنية مثل تحصيل الإيرادات، والسلع البيئية، والحوكمة، والحكم المحلي الفعال يمكن ربطها بالمثل بالتحويلات المشروطة. وقال إنه يمكن أيضًا تحسين الصيغة الحالية مع إعطاء وزن أكبر للفقر والتخلف ومؤشرات الكثافة السكانية العكسية لتعزيز إعادة التوزيع؛ ومكافأة المقاطعات على سد الفجوات بين تحصيل الإيرادات الذاتية المحتملة والفعلية، بما في ذلك الضرائب على الممتلكات والضرائب الزراعية غير المستغلة؛ وربط حصة من التحويلات المجمعة القابلة للتقسيم بالاستثمارات في الخدمات العامة البالغة الأهمية، والانضباط المالي وشفافية الميزانية، والتكيف مع المناخ، والتأهب للكوارث، والمزيد من نقل السلطة إلى الحكومات المحلية، بدلا من الإصلاح الكامل. وهناك أولوية رئيسية أخرى أبرزها البنك الدولي وهي معالجة "قضايا محددة إشكالية في تخصيص الإيرادات". "إن تجزئة ضريبة السلع والخدمات بين السلع والخدمات يؤدي إلى قيام وكالات تحصيل متعددة بتطبيق معدلات وتعريفات وقواعد حجب وآليات تعديل المدخلات وأنظمة استرداد مختلفة"، وهو ما قالت إنه قيد "أساسي" على أداء الإيرادات ودعت إلى معاملته على أنه "إصلاح ذو أولوية أولى". واقترح المقرض الدولي أن يكون NFC قادرًا على "تحفيز تنسيق قاعدة ضريبة السلع والخدمات من خلال تعريفات مشتركة تعتمد على قائمة سلبية مشتركة، وقواعد منسقة لمكان التوريد، والتعجيل بإطلاق نظام رقمي موحد للإيداع والدفع، وترتيبات شاملة لتبادل البيانات". وأوصت كذلك بأنه "بدلاً من ذلك، يمكن أن يسعى الاتحاد الوطني لكرة القدم إلى إعادة التوحيد الكامل لقاعدة ضريبة السلع والخدمات في ظل إدارة مركزية، مع تنفيذ الأحكام الدستورية لتقاسم الإيرادات من خلال صيغة تخصيص متفق عليها". وفيما يتعلق بالدخل الزراعي، أشار التقرير إلى أن "NFC يمكنها أيضًا تعزيز تنفيذ أنظمة ضريبة الدخل الزراعي الإقليمية التي تم تعديلها مؤخرًا لتتماشى مع النظام الفيدرالي، وإنشاء ترتيبات تلقائية لتبادل المعلومات حيث لا تزال هناك اختلافات لمنع التهرب". للتعامل مع الممتلكات، أوصى التقرير بأن تتمكن شركة NFC من دعم "مواءمة جميع الرسوم المتعلقة بالممتلكات غير المنقولة - الضرائب والرسوم والرسوم - من خلال نظام تقييم مشترك ومنهجية موحدة يتم تطبيقها بشكل متسق عبر الأدوات". وأوصت كذلك بإنشاء إطار لتقاسم العبء المالي للحماية الاجتماعية، والذي قالت إنه يمكن تنفيذه من خلال "إما الخصومات المتفق عليها من المجمع القابل للقسمة أو من خلال منح الميزانية الإقليمية المتناسبة لمؤسسات الحماية الاجتماعية الفيدرالية". رابعا، دعا التقرير إلى تمكين الحكومة المحلية، واقترح وضع مبادئ توجيهية واضحة لـ "هياكل الحكم المحلي والحد الأدنى من المعايير لتفويض عملية صنع القرار الإداري والمالي، مع حماية الحكم الذاتي الإقليمي من خلال أساليب مختلفة". وشدد التقرير على قيمة أنظمة تحويل مركبات الكربون الكلورية فلورية "الشفافة والموضوعية والمحدثة بانتظام"، والتي يمكن أن تضمن تخصيص الموارد على أساس احتياجات الإنفاق المحددة والقدرة على الإيرادات. وفي إطار مخصصات الموارد المحلية هذه، أوصى التقرير بضرورة مراعاة الأولويات الوطنية الرئيسية مثل الصحة والتعليم. وأضاف أن "المنح القائمة على الأداء يجب أن تحفز تحسين تقديم الخدمات وتوليد الإيرادات المحلية". كما أكد التقرير، في توصياته بشأن الإصلاحات، على ضرورة إقناع ممثلي الحكومات المحلية بالمشاركة "بشكل هادف" في عملية PFC. ومع ذلك، أشار التقرير إلى أن تمكين الحكومة المحلية سيتطلب إصلاحات أوسع نطاقا، بما في ذلك "مراجعة مستويات الحكم الحالية وتصميم ولاياتها القضائية، وتعزيز دور المراكز الحضرية، وتبسيط الرقابة البلدية على الهيئات المستقلة، وتوضيح الأدوار والمهام الخاصة بكل منها، ووضع توزيعات متسقة تماما للإيرادات والنفقات، وتفويض أطر نقل متسقة بين المقاطعات والمحلية تسد فجوات الموارد وتعزز المساواة الأفقية". وفي توصيته النهائية للإصلاح، دعا تقرير البنك الدولي إلى بذل الجهود لإحياء مؤسسات الفيدرالية المالية، مشيرًا إلى أن الاتحاد الوطني المالي المنقح "يمكن أن يعيد تنشيط هيئات التنسيق، ويوضح صلاحياتها ووظائفها، ويخلق حوافز للمشاركة النشطة". وأضاف أن الإصلاح يمكن تحقيقه من خلال القرارات السياسية والتشريعات. ووفقا للتقرير، "يمكن للإصلاحات المستقبلية الأكثر طموحا أن تنشئ ولايات ملزمة لضمان وضوح الأدوار، والحد من التداخل في الوظائف الحالية، ووضع معايير دنيا لتوفير الموارد والتمثيل". وأخيراً، لاحظت أن انعقاد المؤتمر الوطني الأفريقي كان "في حد ذاته هدفاً إصلاحياً هاماً"، مشددة على أن المراجعات المنتظمة من شأنها أن "تقلل من المخاطر السياسية لأي مفاوضات منفردة، وتقلل من تصورات اللارجعة، وتخلق فرصاً مستمرة للحوار، والتجريب، وبناء التوافق في الآراء بشأن قضايا الفيدرالية المالية الهامة".