Il Pakistan ha compiuto progressi “significativi” sul federalismo fiscale dal 2010; tuttavia, permangono deviazioni dalle “norme internazionali” e dalle “buone pratiche”, anche negli attuali accordi di trasferimento federale-provinciali, ha affermato la Banca Mondiale in un rapporto pubblicato martedì. Nel suo rapporto intitolato “Rafforzare il federalismo fiscale in Pakistan”, la Banca Mondiale ha evidenziato quattro dimensioni critiche in cui il Pakistan mancava in termini di federalismo fiscale. “In primo luogo, le assegnazioni di spesa rimangono attuate in modo incompleto e definite inadeguatamente in alcune aree”, afferma il rapporto, sottolineando che il governo ha continuato a “operare” in aree costituzionalmente devolute nonostante il 18° emendamento costituzionale. Ha aggiunto che il coinvolgimento ha causato sprechi e una “responsabilità” confusa, mentre i governi locali non dispongono di mandati funzionali chiaramente definiti o con risorse adeguate. Ha inoltre sottolineato che il 18° emendamento aveva causato la “frammentazione” del sistema fiscale. “Sebbene l’emendamento abbia rafforzato l’autorità fiscale provinciale, in particolare sull’imposta generale sulle vendite (GST) sui servizi, ha anche diviso la base imponibile tra cinque giurisdizioni concorrenti”, aggiunge il rapporto, aggiungendo che la complessità ha portato a costi di conformità più elevati, ha scoraggiato il commercio interprovinciale e ha limitato la performance delle entrate aggregate. Ha osservato che le basi imponibili, in particolare i redditi agricoli e le proprietà, sono rimaste “significativamente sottoutilizzate”. Il rapporto sottolineava che gli accordi di trasferimento federale-provinciali esistenti, come la Commissione finanziaria nazionale (NFC), non erano riusciti a raggiungere “importanti obiettivi politici”. Ha osservato che, sebbene la NFC fornisse “prevedibilità e protezione delle quote di entrate provinciali”, questo finanziamento non si era tradotto in risultati funzionali. “Il quadro attuale ha ridotto le risorse federali senza un adeguato aggiustamento delle responsabilità di spesa, determinando un deficit fiscale federale strutturale”, si legge nel rapporto. Il rapporto sosteneva che la distribuzione orizzontale della NFC non aveva raggiunto una “vera perequazione fiscale”. Ha inoltre aggiunto che la formula non prevedeva “nessun incentivo significativo per gli sforzi in termini di entrate provinciali o per le prestazioni di fornitura dei servizi”. “Le disposizioni attuali probabilmente scoraggiano anche gli sforzi fiscali federali, con un’ampia quota delle entrate trasferita automaticamente alle province”. Evidenziando l’ultimo aspetto, il rapporto afferma che, nonostante il riconoscimento dell’articolo 140A – che prevede che ciascuna provincia, per legge, istituisca un sistema di governo locale e trasferisca la responsabilità e l’autorità politica, amministrativa e finanziaria ai rappresentanti eletti dei governi locali – il governo locale continua ad essere “fiscalmente dipendente, istituzionalmente instabile ed effettivamente subordinato alla discrezionalità provinciale”. “Le assegnazioni della Commissione Finanziaria Provinciale (PFC) sono rare e non vincolanti, i trasferimenti sono ad hoc e le entrate di fonte propria sono minime”, ha affermato, sottolineando che la devoluzione proposta non si è “estesa in modo significativo al di sotto del livello provinciale”. Il rapporto rileva inoltre che le deviazioni dalle buone pratiche hanno portato anche a risultati negativi, tra cui un deficit fiscale federale strutturale, una debole performance delle entrate, un impatto limitato sull’allineamento della spesa pubblica e dell’erogazione dei servizi con i bisogni e l’incapacità di salvaguardare le prestazioni del sistema di federalismo fiscale. “Le entrate provinciali, compresi i trasferimenti federali, sono aumentate da meno del 4% del prodotto interno lordo (PIL) a una media del 6,5% nell’anno fiscale 2010 (FY10) fino al FY24, ma le spese federali non si sono adeguate in modo proporzionato”, si legge nel rapporto. E continuava: “La perdita delle entrate federali derivanti dai trasferimenti (1,9% del PIL) è stata più o meno equivalente all’aumento dei deficit primari federali post-devolution (1,7% del PIL)”. Il rapporto aggiungeva che il “disallineamento” tra i finanziamenti federali e le esigenze funzionali aveva contribuito “al deficit fiscale del Pakistan e all’accumulo di debito pubblico”. Sulla debole performance delle entrate derivante dall’attuale quadro di federalismo fiscale, il rapporto afferma: “La frammentazione della base imponibile in cinque giurisdizioni ha disallineato gli incentivi, aumentato i costi di conformità e creato opportunità di elusione. “Le entrate federali hanno continuato a sottoperformare in modo significativo. Nonostante l’ampliamento delle assegnazioni delle entrate provinciali, le entrate fiscali di fonte propria sono aumentate di poco”. Ha osservato che l’imposta sul reddito agricolo è stata “in gran parte non riscossa”, anche se il settore rappresentava oltre il 20% del PIL del paese. “L’imposta sugli immobili urbani genera solo lo 0,13% del Pil, molto al di sotto delle norme nazionali di confronto, comprese tra lo 0,3 e lo 0,6%”, si legge. Inoltre, il rapporto della Banca Mondiale ha evidenziato che il federalismo fiscale ha avuto “un impatto limitato nell’allineare la spesa pubblica e l’erogazione dei servizi ai bisogni, il che è contrario ai risultati attesi dalla devoluzione. “Mentre le province hanno aumentato la spesa per i servizi di base a partire dal 18° emendamento costituzionale, l’aumento più significativo si è verificato nelle spese amministrative”, afferma il rapporto. Secondo il rapporto, circa l’80% della spesa provinciale totale è andata a “costi ricorrenti, con la quota maggiore di spesa incrementale assorbita dai servizi pubblici generali e dai costi amministrativi piuttosto che dall’istruzione o dalla sanità”. “La spesa è rimasta anche geospazialmente iniqua, con le assegnazioni distrettuali guidate da precedenti storici piuttosto che da livelli di povertà o divari nella fornitura di servizi”, ha aggiunto. Per gli enti locali, la spesa pubblica totale è scesa dal 10% nel 2005 al 4,7% nel 2024, afferma il rapporto. Ha inoltre osservato che le istituzioni responsabili di garantire il federalismo fiscale non sono riuscite a salvaguardare la performance del sistema attraverso un monitoraggio e un coordinamento efficaci. “Il quadro istituzionale alla base del federalismo fiscale ha sottoperformato”, si legge, spiegando che “il Consiglio di Interessi Comuni (CCI) ha tenuto solo 11 riunioni tra il 1973 e il 2010 nonostante un requisito costituzionale per riunioni trimestrali e il successore del Premio NFC è stato ritardato di oltre un decennio e mezzo”. Priorità chiave per le riforme Il rapporto delinea le priorità chiave per le riforme volte a un quadro di federalismo fiscale più adeguato. In primo luogo, ha sottolineato la necessità di affrontare il disallineamento esistente tra il finanziamento e le funzioni dei governi federale e provinciale. “L’attuale esercizio di raddrizzamento federale (riduzione delle spese inutili che si sovrappone ai mandati provinciali) dovrebbe avere la priorità indipendentemente da riforme più ampie”, ha suggerito, affermando inoltre che dovrebbero essere utilizzati i precedenti globali. “Una volta realizzati i risparmi realizzabili, una valutazione del potenziale delle entrate federali dovrebbe determinare se è necessario un ulteriore riequilibrio verticale e in quale misura”, si legge nel rapporto. Ha aggiunto che il resto delle lacune dovrebbe essere affrontato attraverso meccanismi tra cui: “Detrazioni specifiche per funzione dal pool divisibile potrebbero condividere l’onere della continua spesa federale su beni pubblici nazionali come le infrastrutture di trasporto nazionali, alcune spese per la sicurezza, il servizio del debito, la protezione sociale, i programmi ambientali, le infrastrutture idriche interprovinciali strategiche e il coordinamento delle politiche nazionali”. In secondo luogo, il rapporto suggerisce che, per affrontare la questione della distribuzione orizzontale, si dovrebbe adottare una soluzione che “consegua la perequazione generando incentivi fiscali positivi”. “Un approccio trasparente al gap fiscale – che sostituisca l’attuale complessa formula multifattoriale – assegnerebbe risorse divisibili sulla base di valutazioni standardizzate delle esigenze di spesa rispetto alla capacità di entrate di fonte propria, eliminando i disincentivi allo sforzo fiscale ed evitando sanzioni alle province per l’efficienza fiscale”. Il rapporto aggiunge che un simile approccio “preserverebbe l’autonomia fiscale provinciale”, citando esempi di diversi paesi che hanno adottato modelli simili, tra cui Australia, Canada, Cina, Nigeria e Sud Africa. “Questo quadro di perequazione potrebbe essere integrato da trasferimenti condizionati legati a risultati misurabili nella fornitura di servizi in settori decentrati come l’istruzione e la sanità, con esborsi verificati da una terza parte indipendente e supportati da sistemi statistici federali e provinciali rafforzati”. Il rapporto suggerisce inoltre che priorità nazionali come la riscossione delle entrate, i beni ambientali, la governance e un governo locale efficace potrebbero essere collegate in modo simile a trasferimenti condizionati. Ha affermato che la formula esistente può anche essere migliorata dando maggiore peso alla povertà, all’arretratezza e agli indicatori inversi di densità di popolazione per rafforzare la ridistribuzione; premiare le province per aver colmato il divario tra la riscossione potenziale e quella effettiva delle entrate proprie, comprese le tasse sulla proprietà sottoutilizzata e quelle agricole; e collegare una quota dei trasferimenti di pool divisibili agli investimenti in servizi pubblici essenziali, alla disciplina fiscale e alla trasparenza del bilancio, all’adattamento climatico, alla preparazione alle catastrofi e all’ulteriore devoluzione ai governi locali, piuttosto che a una revisione completa. Un’altra priorità chiave evidenziata dalla Banca Mondiale richiedeva di affrontare “problemi specifici e problematici sull’assegnazione delle entrate”. “La frammentazione della GST tra beni e servizi fa sì che più agenzie di riscossione applichino aliquote, definizioni, regole di ritenuta, meccanismi di adeguamento degli input e sistemi di rimborso diversi”, che secondo lei era un vincolo “primario” sulla performance delle entrate e chiedeva che fosse trattata come una “riforma di prima priorità”. Il prestatore internazionale ha suggerito che l’NFC dovrebbe essere in grado di “incentivare l’armonizzazione della base GST attraverso definizioni comuni basate su un elenco negativo condiviso, norme armonizzate sul luogo di fornitura, implementazione accelerata di un sistema unificato di archiviazione e pagamento digitale e accordi completi di condivisione dei dati”. Raccomandava inoltre: “In alternativa, la NFC potrebbe perseguire la piena riunificazione della base GST sotto un’amministrazione centralizzata, con disposizioni costituzionali sulla ripartizione delle entrate attuate attraverso una formula di allocazione concordata”. Per quanto riguarda il reddito agricolo, il rapporto suggerisce che “l’NFC potrebbe anche promuovere l’attuazione dei regimi fiscali provinciali sul reddito agricolo recentemente modificati per allinearsi al sistema federale e stabilire accordi di scambio automatico di informazioni laddove permangono differenze per prevenire l’evasione”, ha aggiunto. Per quanto riguarda la proprietà, il rapporto raccomanda che la NFC possa sostenere “l’armonizzazione di tutti i prelievi relativi ai beni immobili – tasse, dazi, commissioni e oneri – attraverso un sistema di valutazione comune e una metodologia uniforme applicata in modo coerente a tutti gli strumenti”. Raccomanda inoltre l’istituzione di un quadro per la condivisione del carico fiscale della protezione sociale, che, a suo dire, può essere realizzato attraverso “detrazioni concordate dal pool divisibile o attraverso sovvenzioni di bilancio provinciali proporzionate alle istituzioni federali di protezione sociale”. In quarto luogo, il rapporto chiede di conferire maggiore potere al governo locale, suggerendo che siano stabilite linee guida chiare per “strutture di governo locale e standard minimi per la devoluzione del processo decisionale amministrativo e finanziario, tutelando al contempo l’autonomia provinciale attraverso approcci differenziati”. Il rapporto ha sottolineato il valore di sistemi di trasferimento delle risorse naturali “trasparenti, oggettivi e regolarmente aggiornati”, che possono garantire l’allocazione delle risorse in base alle esigenze di spesa definite e alla capacità di entrate. Nell’ambito di queste allocazioni di risorse locali, il rapporto raccomanda di considerare le priorità nazionali chiave come la sanità e l’istruzione. “Le sovvenzioni basate sulle prestazioni dovrebbero incentivare una migliore fornitura di servizi e la generazione di entrate locali”, ha aggiunto. Il rapporto, nelle sue raccomandazioni per le riforme, sottolinea anche che i rappresentanti dei governi locali dovrebbero essere coinvolti “in modo significativo” nel processo di PFC. Tuttavia, ha sottolineato che il conferimento di poteri al governo locale richiederebbe riforme più ampie, tra cui “la revisione dei livelli di governance esistenti e la loro progettazione giurisdizionale, il rafforzamento del ruolo dei centri metropolitani, la razionalizzazione del controllo municipale degli enti autonomi, il chiarimento dei rispettivi ruoli e poteri, l’elaborazione di assegnazioni di entrate e spese completamente allineate e l’imposizione di quadri di trasferimento provinciali-locali coerenti che colmino i divari di risorse e rafforzino la perequazione orizzontale”. Nella sua raccomandazione finale sulla riforma, il rapporto della Banca Mondiale ha chiesto sforzi per rilanciare le istituzioni del federalismo fiscale, affermando che una nuova NFC “potrebbe rinvigorire gli organismi di coordinamento, chiarire i loro mandati e funzioni e creare incentivi per la partecipazione attiva”. Ha aggiunto che la riforma è realizzabile attraverso decisioni politiche e normative. Secondo il rapporto, “riforme future più ambiziose potrebbero stabilire mandati vincolanti per garantire la chiarezza dei ruoli, ridurre le sovrapposizioni nelle funzioni esistenti e stabilire standard minimi per le risorse e la rappresentanza”. Infine, ha osservato che la convocazione della NFC era “di per sé un importante obiettivo di riforma”, sottolineando che revisioni regolari avrebbero “abbassato la posta politica di ogni singolo negoziato, ridotto la percezione di irreversibilità e creato continue opportunità di dialogo, sperimentazione e costruzione di consenso su importanti questioni di federalismo fiscale”.