Pakistan telah mencapai kemajuan yang “berarti” dalam federalisme fiskal sejak tahun 2010; namun, penyimpangan dari “norma internasional” dan “praktik yang baik” masih ada, termasuk dalam pengaturan transfer federal-provinsi saat ini, kata Bank Dunia dalam sebuah laporan yang dirilis pada hari Selasa. Dalam laporannya yang berjudul “Penguatan Federalisme Fiskal di Pakistan”, Bank Dunia menyoroti empat dimensi penting yang kurang dimiliki Pakistan dalam hal federalisme fiskal. “Pertama, penugasan belanja masih belum dilaksanakan secara lengkap dan tidak didefinisikan secara memadai di beberapa bidang,” kata laporan tersebut dan menyoroti bahwa pemerintah terus “beroperasi” di bidang-bidang yang didelegasikan secara konstitusional meskipun ada Amandemen Konstitusi ke-18. Ia menambahkan bahwa keterlibatan tersebut telah menyebabkan pemborosan dan mengaburkan “akuntabilitas”, sementara pemerintah daerah tidak memiliki mandat fungsional yang jelas atau memiliki sumber daya yang memadai. Disebutkan juga bahwa Amandemen ke-18 telah menyebabkan “fragmentasi” sistem perpajakan. “Meskipun Amandemen ini memperkuat otoritas perpajakan provinsi, khususnya mengenai Pajak Penjualan Umum (GST) atas jasa, Amandemen ini juga membagi basis pajak antara lima yurisdiksi yang bersaing,” laporan tersebut menambahkan, menambahkan bahwa kompleksitas menyebabkan biaya kepatuhan yang lebih tinggi, menghambat perdagangan antar-provinsi dan menghambat kinerja pendapatan agregat. Laporan tersebut mencatat bahwa basis pajak, khususnya pendapatan pertanian dan properti, masih “kurang dimanfaatkan secara signifikan”. Laporan tersebut menunjukkan bahwa pengaturan transfer federal-provinsi yang ada, seperti Komisi Keuangan Nasional (NFC), telah gagal mencapai “tujuan kebijakan penting”. Dicatat bahwa meskipun NFC memberikan “prediktabilitas dan perlindungan bagi hasil provinsi”, pembiayaan ini belum menghasilkan hasil fungsional. “Kerangka kerja saat ini mengurangi sumber daya federal tanpa penyesuaian yang sepadan dalam tanggung jawab pengeluaran, sehingga mendorong defisit fiskal struktural federal,” tulis laporan itu. Laporan tersebut menyatakan bahwa distribusi horizontal NFC belum mencapai “pemerataan fiskal yang sesungguhnya”. Lebih lanjut mereka menambahkan bahwa formula tersebut “tidak memberikan insentif yang berarti bagi upaya pendapatan provinsi atau kinerja pemberian layanan”. “Pengaturan yang ada saat ini juga menghalangi upaya pendapatan federal, karena sebagian besar pendapatan secara otomatis ditransfer ke provinsi.” Menyoroti bidang terakhir, laporan tersebut mengatakan bahwa meskipun Pasal 140A telah diakui – yang menetapkan bahwa setiap provinsi, berdasarkan undang-undang, harus membentuk sistem pemerintahan daerah dan menyerahkan tanggung jawab dan wewenang politik, administratif, dan keuangan kepada perwakilan pemerintah daerah yang dipilih – pemerintah daerah tetap “berketergantungan secara fiskal, tidak stabil secara kelembagaan, dan secara efektif tunduk pada kebijaksanaan provinsi”. “Penghargaan yang diberikan oleh Komisi Keuangan Provinsi (PFC) jarang terjadi dan tidak mengikat, transfer bersifat ad hoc, dan pendapatan asli daerah sangat minim,” katanya, seraya menekankan bahwa devolusi yang diusulkan belum “lebih luas di bawah tingkat provinsi”. Laporan tersebut lebih lanjut mencatat bahwa penyimpangan dari praktik yang baik juga telah menyebabkan dampak negatif, termasuk defisit fiskal federal struktural, lemahnya kinerja pendapatan, terbatasnya dampak dalam menyelaraskan belanja publik dan penyediaan layanan dengan kebutuhan, dan kegagalan untuk menjaga kinerja sistem federalisme fiskal. “Pendapatan provinsi, termasuk transfer federal, meningkat dari kurang dari 4 persen produk domestik bruto (PDB) menjadi rata-rata 6,5 ​​persen selama tahun fiskal 2010 (FY10) hingga FY24, namun pengeluaran federal tidak mengalami penyesuaian yang sepadan,” tulis laporan tersebut. Laporan tersebut melanjutkan: “Hilangnya pendapatan federal dari transfer dana (1,9 persen PDB) kira-kira setara dengan peningkatan defisit primer federal pasca-devolusi (1,7 persen PDB).” Laporan tersebut menambahkan bahwa “ketidakselarasan” antara pembiayaan federal dan kebutuhan fungsional telah berkontribusi terhadap “defisit fiskal dan akumulasi utang publik Pakistan”. Mengenai lemahnya kinerja pendapatan akibat kerangka federalisme fiskal yang ada, laporan tersebut menyatakan: “Fragmentasi basis pajak di lima yurisdiksi telah menyebabkan ketidakselarasan insentif, meningkatkan biaya kepatuhan, dan menciptakan peluang untuk penghindaran pajak. “Pendapatan federal terus berkinerja buruk secara signifikan. Meskipun pembagian pendapatan provinsi diperluas, pendapatan pajak dari sumber asli hampir tidak meningkat.” Laporan tersebut mencatat bahwa pajak pendapatan pertanian “sebagian besar tidak dipungut”, meskipun sektor ini menyumbang lebih dari 20 persen PDB negara tersebut. “Pajak properti tidak bergerak perkotaan hanya menghasilkan 0,13 persen PDB, jauh di bawah standar negara pembanding sebesar 0,3 hingga 0,6 persen,” bunyi laporan tersebut. Selain itu, laporan Bank Dunia menyoroti bahwa federalisme fiskal mempunyai “dampak terbatas dalam menyelaraskan belanja publik dan penyediaan layanan dengan kebutuhan, yang bertentangan dengan hasil devolusi yang diharapkan. “Meskipun provinsi telah meningkatkan belanja layanan dasar sejak Amandemen Konstitusi ke-18, peningkatan terbesar terjadi pada belanja administrasi,” kata laporan tersebut. Menurut laporan tersebut, sekitar 80 persen dari total belanja provinsi digunakan untuk “biaya rutin, dengan bagian terbesar dari belanja tambahan diserap oleh layanan publik umum dan biaya administrasi dibandingkan pendidikan atau kesehatan”. “Pengeluaran juga masih tidak adil secara geospasial, dimana alokasi kabupaten didorong oleh preseden sejarah dibandingkan tingkat kemiskinan atau kesenjangan penyediaan layanan,” tambahnya. Untuk pemerintah daerah, total belanja pemerintah turun dari 10 persen pada tahun 2005 menjadi 4,7 persen pada tahun 2024, kata laporan tersebut. Laporan tersebut juga mengamati bahwa lembaga-lembaga yang bertanggung jawab untuk memastikan federalisme fiskal telah gagal menjaga kinerja sistem melalui pemantauan dan koordinasi yang efektif. “Kerangka kelembagaan yang mendasari federalisme fiskal berkinerja buruk,” katanya, seraya menjelaskan bahwa “Dewan Kepentingan Bersama (CCI) hanya mengadakan 11 pertemuan antara tahun 1973 dan 2010 meskipun terdapat persyaratan konstitusional untuk mengadakan pertemuan triwulanan dan penerus NFC Award kini telah ditunda selama lebih dari satu setengah dekade”. Prioritas utama reformasi Laporan tersebut menguraikan prioritas utama reformasi yang ditujukan pada kerangka federalisme fiskal yang lebih sesuai. Pertama, laporan ini menekankan perlunya mengatasi ketidakselarasan yang ada antara pendanaan dan fungsi pemerintah federal dan provinsi. “Latihan penyesuaian pemerintah federal yang sedang berlangsung (mengurangi belanja boros yang tumpang tindih dengan mandat provinsi) harus diprioritaskan terlepas dari reformasi yang lebih luas,” sarannya, yang lebih lanjut menyatakan bahwa preseden global harus dimanfaatkan. “Setelah penghematan dapat dicapai, penilaian potensi pendapatan federal harus menentukan apakah penyeimbangan vertikal lebih lanjut diperlukan dan sampai sejauh mana,” demikian bunyi laporan tersebut. Ia menambahkan bahwa kesenjangan lainnya harus diatasi melalui mekanisme yang mencakup: “Pengurangan berdasarkan fungsi dari kelompok yang dapat dibagi dapat menanggung beban pengeluaran federal yang berkelanjutan untuk barang publik nasional seperti infrastruktur transportasi nasional, pengeluaran keamanan tertentu, pembayaran utang, perlindungan sosial, program lingkungan hidup, infrastruktur air strategis antarprovinsi, dan koordinasi kebijakan nasional.” Kedua, laporan tersebut menyarankan bahwa untuk mengatasi masalah distribusi horizontal, solusi yang “mencapai pemerataan sekaligus menghasilkan insentif fiskal yang positif” harus diterapkan. “Pendekatan kesenjangan fiskal yang transparan – menggantikan formula multi-faktor yang rumit saat ini – akan mengalokasikan sumber daya yang dapat dibagi berdasarkan penilaian kebutuhan belanja yang terstandarisasi versus kapasitas pendapatan asli daerah, sehingga menghilangkan disinsentif terhadap upaya pendapatan dan menghindari sanksi terhadap provinsi karena efisiensi fiskal.” Laporan tersebut menambahkan bahwa pendekatan seperti itu akan “mempertahankan otonomi fiskal provinsi”, mengutip contoh beberapa negara yang mengadopsi model serupa, termasuk Australia, Kanada, Tiongkok, Nigeria, dan Afrika Selatan. “Kerangka pemerataan ini dapat dilengkapi dengan transfer bersyarat yang dikaitkan dengan hasil pemberian layanan yang terukur di sektor-sektor yang didelegasikan seperti pendidikan dan kesehatan, dengan pencairan dana diverifikasi oleh pihak ketiga yang independen dan didukung oleh sistem statistik federal dan provinsi yang diperkuat.” Laporan tersebut lebih lanjut menyatakan bahwa prioritas nasional seperti pengumpulan pendapatan, manfaat lingkungan, tata kelola, dan pemerintahan daerah yang efektif juga dapat dikaitkan dengan transfer bersyarat. Dikatakan bahwa formula yang ada juga dapat diperbaiki dengan memberikan bobot yang lebih besar pada indikator kemiskinan, keterbelakangan, dan kepadatan penduduk terbalik untuk memperkuat redistribusi; memberikan penghargaan kepada provinsi yang mampu menutup kesenjangan antara pengumpulan pendapatan asli daerah dan potensi pendapatan asli daerah, termasuk pajak properti dan pertanian yang kurang dimanfaatkan; dan menghubungkan bagian dari dana transfer yang dapat dibagi dengan investasi pada layanan publik yang penting, disiplin fiskal dan transparansi anggaran, adaptasi iklim, kesiapsiagaan bencana, dan devolusi lebih lanjut kepada pemerintah daerah, bukan perombakan total. Prioritas utama lainnya yang disoroti oleh Bank Dunia adalah untuk mengatasi “masalah khusus pembagian pendapatan yang bermasalah”. “Fragmentasi GST antara barang dan jasa mengakibatkan beberapa lembaga penagihan menerapkan tarif, definisi, aturan pemotongan, mekanisme penyesuaian masukan, dan sistem pengembalian dana yang berbeda,” yang menurut mereka merupakan kendala “utama” terhadap kinerja pendapatan dan menyerukan agar hal tersebut diperlakukan sebagai “reformasi prioritas pertama”. Pemberi pinjaman internasional tersebut menyarankan agar NFC harus mampu “memberikan insentif untuk harmonisasi basis GST melalui definisi umum berdasarkan daftar negatif bersama, menyelaraskan aturan tempat pasokan, mempercepat peluncuran sistem pengarsipan dan pembayaran digital terpadu, dan pengaturan berbagi data yang komprehensif”. Lebih lanjut laporan tersebut merekomendasikan, “Atau, NFC dapat mengupayakan reunifikasi penuh basis GST di bawah administrasi terpusat, dengan ketentuan bagi hasil konstitusional yang diterapkan melalui formula alokasi yang disepakati”. Mengenai pendapatan pertanian, laporan tersebut menyarankan bahwa “NFC juga dapat mendorong penerapan rezim pajak pendapatan pertanian provinsi yang baru-baru ini diubah agar selaras dengan sistem federal, dan menetapkan pengaturan pertukaran informasi otomatis di mana perbedaan tetap ada untuk mencegah penghindaran,” tambahnya. Untuk menangani properti, laporan tersebut merekomendasikan agar NFC dapat mendukung “harmonisasi semua pungutan terkait properti tidak bergerak – pajak, bea, biaya, dan beban – melalui sistem penilaian umum dan metodologi seragam yang diterapkan secara konsisten di seluruh instrumen”. Lebih lanjut mereka merekomendasikan pembentukan kerangka kerja untuk pembagian beban fiskal perlindungan sosial, yang dikatakan dapat dilakukan melalui “pengurangan yang disepakati dari kelompok yang dapat dibagi atau melalui hibah anggaran provinsi yang proporsional kepada lembaga perlindungan sosial federal”. Keempat, laporan tersebut menyerukan pemberdayaan pemerintah daerah, dan menyarankan agar pedoman yang jelas dibuat untuk “struktur pemerintah daerah dan standar minimum untuk pelimpahan pengambilan keputusan administratif dan keuangan, sekaligus melindungi otonomi provinsi melalui pendekatan yang berbeda”. Laporan tersebut menggarisbawahi nilai sistem transfer PFC yang “transparan, obyektif, dan diperbarui secara berkala”, yang dapat memastikan alokasi sumber daya berdasarkan kebutuhan pengeluaran dan kapasitas pendapatan yang ditentukan. Dalam alokasi sumber daya lokal ini, laporan tersebut merekomendasikan agar prioritas utama nasional seperti kesehatan dan pendidikan harus dipertimbangkan. “Hibah berbasis kinerja harus memberi insentif pada peningkatan pemberian layanan dan perolehan pendapatan daerah,” tambahnya. Laporan tersebut, dalam rekomendasinya untuk reformasi, juga menekankan bahwa perwakilan pemerintah daerah harus dilibatkan secara “bermakna” dalam proses PFC. Namun, laporan tersebut menunjukkan bahwa pemberdayaan pemerintah daerah memerlukan reformasi yang lebih luas, termasuk “meninjau tingkat pemerintahan yang ada dan rancangan yurisdiksinya, memperkuat peran pusat-pusat metropolitan, menyederhanakan pengawasan kota terhadap badan-badan otonom, memperjelas peran dan masa jabatan masing-masing, menguraikan pembagian pendapatan dan belanja yang selaras, dan mewajibkan kerangka kerja transfer provinsi-lokal yang konsisten untuk menutup kesenjangan sumber daya dan memperkuat pemerataan horizontal”. Dalam rekomendasi akhir reformasinya, laporan Bank Dunia menyerukan upaya untuk menghidupkan kembali lembaga-lembaga federalisme fiskal, dengan menyatakan bahwa revisi NFC “dapat memperkuat kembali badan-badan koordinasi, memperjelas mandat dan fungsi mereka, dan menciptakan insentif untuk partisipasi aktif”. Ia menambahkan bahwa reformasi dapat dicapai melalui keputusan kebijakan dan undang-undang. Sesuai dengan laporan tersebut, “reformasi yang lebih ambisius di masa depan dapat menetapkan mandat yang mengikat untuk memastikan kejelasan peran, mengurangi tumpang tindih dalam fungsi-fungsi yang ada, dan menetapkan standar minimum untuk sumber daya dan keterwakilan”. Terakhir, mereka mengamati bahwa penyelenggaraan NFC “dengan sendirinya merupakan tujuan reformasi yang penting”, dengan menekankan bahwa revisi rutin akan “menurunkan pertaruhan politik dalam setiap negosiasi, mengurangi persepsi yang tidak dapat diubah, dan menciptakan peluang berkelanjutan untuk dialog, eksperimen, dan pembangunan konsensus mengenai isu-isu federalisme fiskal yang penting”.